Вид разрешенного использования как элемент правового режима земельного участка и его значение для правообладателей

Введение

Развитие гражданского оборота во все времена невозможно без использования земельных участков, выступающих ценнейшим ресурсом. Земельные отношения в России всегда были «болевой точкой» правового регулирования, предмет оживлённых дискуссий и инструментом политического давления и продвижения. Говоря о современном этапе развития правовой системы Российской Федерации и земельных правоотношений в них, следует указать, что опыт тридцати пяти лет постсоветского формирования и развития земельного фонда дал большие возможности землепользователям, но в то же время до конца не отказался от связи с советским прошлым.

К сожалению, само правовое регулирование земельных отношений носит сложный, порой слишком запутанный характер, а уровень правосознания граждан не позволяет в полной мере понимать правильный механизм выполнения требований, предъявляемых к землепользователям. Это влечет за собой многочисленные нарушения, до сих пор далеко не все субъекты гражданского оборота оформили свои земельные участки надлежащим образом. Это несет риски и для них как правообладателей и для системы органов публичной власти, которые не могут в полной мере осуществлять охранные, контрольные и мониторинговые мероприятия в отношении таких земельных участков.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что для всех земельных участков с помощью земельного законодательства должен быть определен простой, понятный, но в то же время эффективный и позволяющий соблюдать принципы земельного законодательства правовой режим земельного участка.

Научная дискуссия и о правовой природе и элементах правового режима земельного участка на протяжении многих лет является достаточно оживленной. Авторы постоянно устанавливают тенденции регулирования режима земельных участков на современном этапе [1]; имеют место исследования монографического характера по данной проблематике [2]; отдельные исследования посвящены комплексному анализу правоприменительной практики по вопросам соблюдения видов разрешённого использования земельных участков [3]. Несмотря на все многообразие исследовательских подходов относительно уяснения сущности правового режима земельных участков, место и роль в нем вида разрешенного использования в нем не всегда находится в фокусе правоведов, которые сосредотачиваются на другом не менее важном компоненте – категория земельного участка.

В связи с этим, цель данной статьи представлена как формирование целостного представления о виде разрешенного использования земельного участка как элемента его правового режима, а также оценки его значения для правообладателей.

Основной задачей является анализ категории «вид разрешенного использования земельного участка» в научной литературе, в нормативно-правовых актах и его отражение в правоприменительной практике.

Результаты

Как отмечается в научной литературе, вид разрешенного использования представляет собой «одно из наиболее существенных понятий, регулируемых правилами землепользования и градостроительства» [4, с. 19].

Вид разрешенного использования не регулируется напрямую Земельным кодексом Российской Федерации, здесь большую роль играет Градостроительный кодекс, а также регулирование на уровне подзаконных актов и актов местного уровня. Определяющим для землепользователя конкретным земельным участком является применение градостроительных правил земельных участков, а также правила землепользования и застройки.

В пункте 1 статьи 14.4. Земельного кодекса Российской Федерации вид разрешенного использования определяется через возможно осуществляемый вид деятельности на земельном участке (на и под его поверхностью). И здесь законодатель хоть и предоставляет определенную свободу, но все же устанавливает ряд императивных требований:

вид разрешенного использования устанавливается в отношении земельных участков любой категории, обязательно должен быть основной и могут быть дополнительные;

основной вид разрешенного использования вносится в ЕГРН, сведения о дополнительных видах там не требуются, их перечень находится в классификаторе (писали о нем выше), который разрабатывается Росреестром.

При установлении значения вида разрешенного использования земельного участка необходимо обратить внимание на то, что в сравнении с категорией земельного участка этот элемент более «подвижный» в отношении изменений, но в то же время именно он позволяет установить объем правомочий правообладателей земельного участка.

Виды разрешенного использования выступают инструментом обеспечения баланса интересов публичного и частного характера, поскольку при определении ряда действий, которые возможно производить с земельным участком, отражается приоритет развития той или иной территории. Причем публичный интерес может быть вызван как первоочередным стремлением сохранить свойства земельного участка как природного ресурса, так и экономической выгодой.

Эта характеристика земельного участка позволяет также органам системы единой публичной власти соотносить, используется ли участок собственником или иным управомоченным лицом в соответствии с представленным объемом правомочий.

М.Е. Щебленков считает недостатком правового регулирования режима земельного участка достаточно общее и широкое определение вида разрешенного использования, поскольку имеет место правовая неопределенность [5, с. 96]. Д.Р. Соловьев придерживается сходной позиции и определяет, что определение вида разрешенного использования включает в себя:

правовую основу и рамочные градостроительные регламенты, и документы по территориальному зонировании;

указание на субъектов, которые могут быть правообладателями земельных участков с тем или иным видом разрешенного использования;

особенности самого земельного участка, предназначенного для определенного вида разрешенного использования;

цель, которая должна быть реализована в рамках определенного вида разрешенного использования земельного участка [6, с. 658].

Итак, вид разрешенного использования, в отличие от категории земельного участка, является более динамичным его элементом по ряду причин.

Здесь следует указать и на подзаконный характер регулирования перечня видов разрешенного использования в классификаторе, также необходимо обратить внимание и на то, что правила землепользования и застройки определяются на муниципальном уровне правового регулирования.

Думается, можно выделить следующие аспекты, связанные с видом разрешенного использования как элементом правового режима земельного участка. Так, для землепользователя важно соблюдать тот вид разрешенного использования, который закреплен за земельным участком, а также возможность изменения или дополнения вида разрешенного использования.

В Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2018 г. обращается внимание на соотношение прав арендатора с возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка [7].

Так, установлено, что арендатор не может менять вид разрешенного использования в отношении земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности. В качестве примера Верховный Суд Российской Федерации приводит дело, в котором общество с ограниченной ответственностью получило (ООО 2) в собственность от другого общества с ограниченной ответственностью (ООО 1) объект незавершённого строительства, был заключен договор с местной администрацией на тех же условиях, на которых проходили первоначальные торги с ООО 1, т.е. на строительство многоквартирного дома 4-5 этажности. При оспаривании отказа на изменение вида разрешённого использования на строительство дома 5-9 этажности, суды отказали ООО 2, а Верховный Суд Российской Федерации подтвердил правильность этих выводов, потому что обратная ситуация с изменением стала бы, по сути, подменой процедуры первоначальных торгов с ООО 1 [7].

В другой ситуации, приводимой Верховным Судом Российской Федерации, гражданин пытался подменить дополнительным видом разрешенного использования земельного участка (под открытую гостевую стоянку) основной вид - индивидуальные жилые дома, садоводство, огородничество, дачное строительство. В нарушение требований пункта 3 части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации о запрете изменения основного вида разрешенного использования вспомогательным, суды первой и апелляционной инстанции допустили подобное изменение, признав незаконными действия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, тогда как кассационный суд обратил внимание на требования градостроительного законодательства и отсутствие доказательств по использованию земельного участка по основному виду разрешенного использования [7].

В целом, процедура установления вида разрешенного использования на сегодняшний день не имеет четкой правовой регламентации, не предусмотрена обязанность по его выбору. На это обращает внимание профессор Г.И. Землякова и подчеркивает, что в таком случае незаконно и необоснованно предъявлять требование по кадастровому учету в связи с выбором или изменением вида разрешенного использования, а тем более осуществлять привлечение к ответственности [8, с. 252].

Двойственность правовой природы рассматриваемого элемента земельного участка, по мнению С.С. Сергеева, заключается в том, что вид разрешенного использования – элемент градостроительного регулирования, позволяющий прогнозировать развитие муниципальных образований, а также его можно расценивать как условие, определяющее определенный объем прав землепользователей [4, с. 18]. В этом, считаем, и заключено значение этого элемента в правовом режиме земельного участка.

Заключение

Резюмируя вышесказанное, отметим, что вид разрешенного использования земельного участка выполняя, пожалуй, самую значимую роль в правовом режиме для правообладателей, так как конкретно дифференцирует, что можно и что запрещено осуществлять на земельном участке. Вместе с тем, мы приходим к выводу, что виды разрешенного использования работают в связке с категорией земельного участка, которую на данный момент нельзя исключать. Виды разрешенного использования на территории такого масштабного по территории государства в зависимости от регионов и даже муниципалитетов слишком разрознены, регламентация процедур установления и изменения еще не до конца унифицирована. Именно через выбор видов разрешенного использования публичные субъекты могут прогнозировать развитие территорий.