Проблемы правового регулирования ответственности за нарушение условий грантового соглашения

Введение. Государственное финансирование через систему грантов выступает важнейшим инструментом поддержки фундаментальной науки, прикладных разработок и технологических стартапов в Российской Федерации. Финансовые ресурсы распределяются через специализированные государственные фонды и ведомства, такие как Российский научный фонд (РНФ) или Фонд содействия инновациям (ФСИ). Однако получатели этих средств сталкиваются с серьезными юридическими рисками в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения условий соглашений.

Основная сложность заключается в глубокой несогласованности правового регулирования грантовой деятельности. В частности, термин «грант» одновременно используется в гражданском, бюджетном и налоговом законодательстве, при этом каждая отрасль трактует его содержание по‑своему [14, с. 18]. Отсутствие единого базового закона о грантах приводит к тому, что за незначительные ошибки в отчетности или за объективные неудачи в исследованиях к исполнителям применяются жесткие санкции, вплоть до требования полного возврата предоставленного финансирования. Соответственно, возникает актуальная необходимость в проведении научного анализа причин возникновения указанных рисков и поиске путей их устранения.

Методология. Нормативную основу исследования составили положения Гражданского (ГК РФ), Бюджетного (БК РФ) и Уголовного (УК РФ) кодексов Российской Федерации. В качестве доктринальной базы использованы научные труды российских ученых, специализирующихся на данной проблематике (О.В. Белявский, И.В. Листратов, Д.И. Провалинский, М.В. Соколова). Методологический аппарат включает системно-структурный, формально-юридический и сравнительно-правовой методы анализа, что позволило сопоставить частноправовые механизмы договора пожертвования со спецификой императивно-властных отношений, возникающих при распределении бюджетных субсидий.

Результаты и обсуждение. Рассматривая проблемы правового регулирования ответственности за невыполнение условий грантового соглашения, прежде всего обратим внимание на присутствие межотраслевой коллизии. В данном случае можно говорить о том, что главное теоретическое и практическое противоречие в анализируемом вопросе заключается в неопределенности правовой природы данного соглашения. На практике конкурируют две основные концепции.

Прежде всего, следует говорить о гражданско-правовом подходе (ст. 582 ГК РФ) [2]. В соответствии с этой моделью, грант квалифицируется как пожертвование. Иными словами, как дарение в общеполезных целях. В рамках этой парадигмы стороны признаются равноправными субъектами. Гражданско-правовая ответственность наступает только при наличии вины исполнителя (ст. 401 ГК РФ) [1], а форс-мажорные обстоятельства освобождают от применения санкций. Основной охранительной мерой является отмена пожертвования, требующая обязательного доказывания факта использования имущества не по целевому назначению.

Вторая концепция подразумевает бюджетно-правовой подход (стст. 78, 78.1 БК РФ) [3]. Следует отметить, что абсолютное большинство государственных грантов юридически оформляются в качестве бюджетных субсидий. В данном режиме отношения сторон выстраиваются на началах власти и подчинения, где государство выступает жестким контролирующим органом. Указанная проблема подробно исследуется в научной работе Д.И. Провалинского [7]. Автор подчеркивает, что «подталкивание» к замещению субсидий грантами приводит к искажению правовой природы последних. Наличие вины или внешних негативных факторов в рамках бюджетного подхода не имеет решающего значения. В этом случае правоприменитель руководствуется формальным составом правонарушения, когда любой факт несоблюдения бюджетных регламентов порождает обязанность возврата предоставленных средств государству.

На практике возникают случаи необоснованного предъявления исковых требований о возврате всей суммы гранта – предоставленных денежных средств в качестве субсидии. Так, например, Минсельхоз Республики Крым предъявил исковые требования о возврате субсидии индивидуальным предпринимателем только потому, что предположила высокий риск предоставления недостоверной информации отчетности со стороны предпринимателя, при этом, документально свои требования Минсельхоз не подтвердил [8]. Более того, ФГБУ «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере», не проверив полученную отчетность от грантополучателя, обратилось в суд с иском о возврате полной суммы субсидии, предоставленной по грантовому соглашению [9].

Соответственно, констатируем, что в современной правоприменительной практике преобладает строгий бюджетно-правовой подход. Такое положение дел существенно ухудшает положение грантополучателей и нивелирует диспозитивные защитные механизмы гражданского права. Более того, отсутствие непосредственно специального правового регулирования ответственности сторон, которые заключили грантовое соглашение, приводит к необоснованным исковым требованиям, что порождает недоверие к использованию института гранта для развития новых решений и технологий.

В качестве следующей проблемы можно выделить формализм при квалификации нецелевого использования средств. Органы финансового контроля подходят к проверкам целевого расходования грантов с позиции строго бухгалтерского учета. Любое отклонение от первоначальной сметы расходов, даже продиктованное экономической необходимостью, признается нарушением обязательств.

Например, если исполнитель по причине изменения рыночной конъектуры или прекращения поставок необходимого зарубежного оборудования перенаправил средства со статьи «командировки» на статью «расходные материалы», не пройдя установленную законом длительную процедуру согласования, к нему применяется требование о полном возврате всей суммы гранта. Такого рода жесткость не позволяет разграничить намеренное расхищение денег и добросовестное, экономически оправданное управление проектом. Государство привлекает к ответственности за ошибки в оформлении бумаг так же строго, как и за совершение кражи денежных средств.

Более того, возникают проблемы при установлении фактов нецелевого расходования средств либо фактов недостижения поставленных целевых задач грантополучателем. Показательным в данном случае является случай, когда Министерство сельского хозяйства Чувашской Республики требовало возврата суммы гранта ввиду недостижения ответчиком показателей использования субсидии. И только при рассмотрении дела в суде было установлено, что фактически имевшиеся у ответчика средства гранта были использованы по целевому назначению и в пропорциональном соотношении были достигнуты планируемые показатели [10]. Таким случаи еще раз свидетельствуют о присутствии достаточно формального подхода грантодателей в области предоставления субсидий.

В качестве проблемы так же выделим и отсутствие правосубъектности научного коллектива и риски персональной ответственности. В данном случае следует упомянуть научный труд исследователя О.В. Белявского, который указывает, что в российском гражданском праве научный коллектив не признается самостоятельным субъектом права, а, следовательно, не имеет статуса юридического лица, органов управления и обособленного имущества [5]. Для решения этой проблемы фонды заключают трехсторонние соглашения, где одним из ключевых участников выступает руководитель проекта как физическое лицо.

В результате возникает материально-правовой дисбаланс, когда организация (вуз или НИИ), на счета которой поступают денежные средства, выполняет лишь посреднические функции [16] и выводится из‑под удара фискальных претензий, а всю полноту финансовой ответственности за действия членов коллектива несет лично руководитель. Соответственно, именно руководитель проекта оказывается в ситуации колоссального риска [15], отвечая личным имуществом за действия третьих лиц, не имея при этом законных корпоративных рычагов принуждения или контроля в отношении них.

Проблемой видится и избыточная криминализация договорных обязательств в сфере НИОКР. Наиболее деструктивным фактором для российской научной и деловой среды является перевод гражданско-правовых и бюджетных споров в плоскость уголовного преследования. Если инновационный проект не достигает запланированных показателей эффективности или срывает сроки, правоохранительные органы нередко квалифицируют действия исполнителя по ст. 159 УК РФ (мошенничество) [4]. Безусловно, на практике встречаются случаи, когда действительно грантополучатели либо распоряжаются предоставленной им суммой по своему усмотрению [12], либо предоставляют недостоверные сведения в отчетности [11].

Вместе с тем, присутствует практика оправдательных приговоров, а также вполне обоснованное мнение бизнес-омбудсменов (таковых, как Михаил Петриченко) о том, что «…административное давление на бизнес проявляется не только в проверках контрольно-надзорных органов, но и в дублирующих функциях и полномочиях госорганов по контролю и надзору, в непомерных временных и финансовых затратах бизнеса на выполнение установленных правил, когда в санкциях за нарушения не учитывается экономика предприятия, а для организаций с разным оборотом применяют одинаковые штрафы, а также в отсутствии механизмов, препятствующих переводу гражданских и административных нарушений в уголовную плоскость…» [13]. Данная позиция еще раз свидетельствует о том, что на сегодняшний день присутствует серьезная проблема избыточной криминализации действий грантополучателей и отсутствия оптимального правового регулирования института ответственности в данной сфере.

Следственные органы исходят из жесткой вменительной конструкции, когда недостижение результатов свидетельствует об изначальном умысле на хищение средств путем обмана. При этом специфика научно-исследовательской деятельности, которая всегда сопряжена с академическим и инновационным риском, полностью игнорируется. В науке отрицательный результат (доказывание ошибочности гипотезы) также является важным итогом работы.

Как подчеркивают в своем исследовании И.В. Листратов и М.В. Соколова, отсутствие четких гражданско-правовых стандартов ответственности приводит к тому, что добросовестные исследователи оказываются под угрозой уголовного преследования за честные научные неудачи, что создает «эффект замораживания» и снижает инновационную активность в стране [6]. С данной позицией сложно не согласиться.

Заключение. Таким образом, действующий в Российской Федерации правовой механизм ответственности за нарушение условий грантов излишне формализован и ориентирован преимущественно на карательные публично-правовые меры. Для восстановления баланса интересов государства и грантополучателей необходимо внести изменения и дополнения в действующее законодательство России.

Прежде всего, следует говорить о необходимости введения договора гранта в ГК РФ, следует дополнить данный кодифицированный акт самостоятельной главой и закрепить конструкцию грантового соглашения. При этом, такая конструкция должна содержать в себе четкие разграничения от договора пожертвования и государственных закупок.

Далее представляется важным закрепить в законодательстве понятие «обоснованного научного и инновационного риска». В случае, если исполнитель действовал добросовестно и соблюдал научную методологию, недостижение количественных показателей эффективности не должно влечь за собой финансовую, административную или уголовную ответственность.

Следует отказаться от требования тотального возврата гранта при формальных ошибках в отчетах. За задержку документов должны быть установлены предупреждения или же штрафы, а полное изъятие средств использовать исключительно при доказанном умышленном хищении денежных средств на не связанные с проектом цели.

Представляется важным также наделить временные коллективы ограниченной правосубъектностью. В данном случае можно говорить о введении аналогии с институтом простого товарищества, который отражен в главе 55 ГК РФ. Это позволит распределять ответственность между всеми участниками проекта.