Особенности правового регулирования вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот

Основным законом Российской Федерации является ее Конституция, в которой закрепляются основные права и свободы человека и гражданина. Одним из таких прав является право каждого гражданина на оптимальную среду. Исследователи экологического права по-разному трактуют содержание права на оптимальную среду. Теоретики [5; 6; 7; 9] сходятся во мнении о том, что право на оптимальную среду неразрывно связано с понятием экологической безопасности, то есть, возможности личности проживания в таких условиях, которые позволяют вести комфортный образ жизни с учетом сложившейся вокруг экологической обстановки. В последнее время вопрос экологического статуса личности стал объектом пристального внимания со стороны ученых. Во многом это связано с растущей обеспокоенностью общества относительно состояния окружающей среды.

Экологическое состояние Российской Федерации оценивается различными экспертами как неблагополучное, что связано с тем, что значительная часть производства в государстве связана с «отходоемкими» отраслями экономики.

Источниками негативного влияния на окружающую среду традиционно признаются отрасли черной металлургии, энергетики, нефтедобывающего комплекса экономики, а также транспортная инфраструктура и капитальное строительство.

Производство каждой отрасли экономики неразрывно связано с процессом образования отходов. Такие отходы подлежат утилизации с соблюдением определенных мер безопасности как для человека, так и для оптимальной среды. Но многие виды отходов производства и потребления могут быть вторично вовлечены в хозяйственный оборот, что значительно сокращает негативное влияние человека на оптимальную среду. Именно поэтому вопрос правового регулирования такого вовлечения является актуальной областью исследования с учетом сложившейся экологической обстановки, состояния экономики в Российской Федерации и всеобщей обеспокоенности экологической составляющей жизнедеятельности человека.

В области экологического права работало большое количество специалистов, исследующих вопросы возможности вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот. Гордеевой Е.М. и Макаренко Е.Н. [5; 7] изучался процесс вторичного использования отходов в странах Европы и в России. Лунева Е.В. [9, c. 14] занималась исследованиями нормативно-правовой базы в обеспечении рационального природопользования. Савенков Н.С. [6, с. 181] проанализировал теоретическую основу в области вовлечения отходов производства и потребления в оборот, предложил свое определение рассматриваемого понятия и обосновал, почему на законодательном уровне было необходимо закрепить классификацию отходов по степени опасности.

В ходе исследования вопроса особенностей правового регулирования вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот использованы общенаучные методы познания, такие как анализ и синтез информации, метод обобщения, а также методы классификации и сравнения. Метод классификации позволил определить вопрос деления отходов производства и потребления на группы в зависимости от степени их общественной опасности, а впоследствии – обозначить, что такое деление необходимо в том числе для определения возможности использования каждого вида отхода производства и потребления повторно. Кроме того, метод сравнения позволил понять о неразвитости системы вторичного использования отходов в Российской Федерации, в том числе по причине отсутствия эффективных технологий сбора отходов и их переработки.

На законодательном уровне вывод о неблагополучном состоянии окружающей среды в Российской Федерации содержится в Стратегии экологической безопасности на период до 2025 года [1]. В данном нормативно-правовом акте указывается, что в последние годы наблюдается возрастающее негативное влияние человека на уровень экологической безопасности государства в целом и населения, а также негативное влияние антропогенной деятельности на климатическую обстановку в Российской Федерации. На этом фоне вопрос о правовом регулировании вторичного использования отходов производства и потребления является особенно актуальным, поскольку утилизация и переработка отходов с учетом степени их экологической опасности могут обеспечить человеку стабилизацию экологической обстановки.

Анализ правового регулирования вопроса утилизации и переработки отходов потребовал изучения положений отраслевого федерального законодательства, в частности, Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [2].

Данным законодательным актом установлено легальное определение понятия отходов производства и потребления. Так, отходы производства и потребления – это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению.

При этом в иных нормативных актах можно встретить другое определение рассматриваемого понятия. В частности, Федеральный закон от 24 июня 1998 года №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» регулирует вопросы обращения с отходами производства и потребления, включая их вовлечение в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Закрепляет принципы экономического регулирования, включая уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот, а также платность размещения отходов. Базовые нормативы платы за размещение отходов определяет Правительство РФ.

На основе рассматриваемых нормативно-правовых актов был сделан вывод о некоторых признаках, позволяющих отнести то или иное вещество к отходам производства и потребления: Такие вещества (материалы, сырье и т.п.)

должны быть образованы в процессе антропогенной деятельности, связанной с процессом производства и потребления. Собственно, сам процесс, в котором такие отходы были образованы, не имеет значения с точки зрения того, что производилось в таком процессе, как и для каких целей. Важным критерием является то, что такие отходы не представляют для человека никакой ценности. Так, отходы нельзя сделать объектом хозяйственного оборота (то есть, придать им экономическую ценность и, например, продать или обменять). По причине ненадобности такие отходы подлежат удалению в соответствии с положениями отраслевого федерального законодательства.

Удаление в этом смысле означает процесс, в результате которого отходы утрачивают связь с материальным миром.

Можно сделать вывод о том, что на основе сравнения двух легальных определений понятия отходов производства и потребления можно вывести ключевой критерий отнесения того или иного вещества к отходам производства и потребления – это их удаляемость.

Для целей определения возможности вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот законодателем разработаны отдельные классификации, позволяющие разделить отходы производства и потребления на видовые группы.

В аспекте рассмотрения особенностей правового регулирования вовлечения отходов в хозяйственный оборот, наиболее интересной представляется классификация отходов в зависимости от степени их общественной опасности [4].

Указанным законодательным актом отходы разделены на чрезвычайно опасные, высокоопасные, умеренно опасные, малоопасные и практически неопасные отходы.

Возможность вовлечения отходов в хозяйственный оборот во многом связана с вопросом о том, какие отходы признаются чрезвычайно опасными, высокоопасными и т.п. Отдельные отходы не подлежат вовлечению в хозяйственный оборот по причине того, что они обладают комплексом некоторых свойств, представляющих особую опасность для человека и окружающей среды, и повторное использование таких отходов способно нанести значительный вред как обществу, так и окружающей среде [5, с. 239]. Такие отходы подлежат только утилизации в формате захоронения, когда отходы частично удаляются, а продукты их распада оказывают негативное влияние только на определенную территорию, отделенную от территорий проживания человека, предприятий и т.п.

Стоит отметить, что для целей рассмотрения указанной темы исследования хозяйственным оборотом признается процесс вторичного использования отходов производства и потребления в экономической или иной деятельности человека, связанной с удовлетворением его потребностей в производстве ресурсов и их потреблении [6, с. 177].

Исследователями экологического права справедливо признается, что вовлечение отходов производства и потребления в хозяйственный оборот способно снизить негативное влияние антропогенной деятельности на окружающую среду. Кроме того, вторичное использование отходов может частично решить проблему исчерпаемости природных ресурсов, поскольку в отдельных отраслях экономики и производства отходы, которые могут быть использованы повторно, значительно снизят долю вовлекаемых в хозяйственный оборот первичных ресурсов при сохранении тех же объемов производства и той же доли получаемых на выходе продуктов производства [7, с. 50].

Необходимо предпринимать меры к стимулированию предприятий к вовлечению отходов производства и потребления во вторичный хозяй- ственный оборот, поскольку повторное использование ресурсов нередко требует применения иных, более энерго- и ресурсно-затратных способов производства, что зачастую сопряжено с дополнительными финансовыми и иными расходами. Именно поэтому государство должно предлагать особые условия для предприятий, занятых вторичным использованием отходов, или устанавливать меры ответственности для тех экономических и производственных комплексов, которые не используют отходы повторно.

На законодательном уровне установлено, что при производстве упаковки, товаров, после утраты потребительских свойств которыми образуются отходы, которые представлены биоразлагаемыми материалами, производстве продукции, выполнении работ с использованием определенной доли вторичного сырья в их составе, перечни которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, могут применяться следующие меры экономического стимулирования:

1) предоставление налоговых льгот в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 2) предоставление льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов и в отношении уплаты экологического сбора, предусмотренного статьей 24.5 ФЗ «Об отходах производства и потребления», в порядке, установленном принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; 3) предоставление средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Отдельные положения федерального законодательства в части установления меры ответственности за невовлечение отходов во вторичный хозяйственный оборот конкретизированы постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке и условиях предоставления средств поступившего в федеральный бюджет экологического сбора» [8].

Экологический сбор представляет собой денежную сумму, взимаемую с тех предприятий, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от процесса производства. Данная мера является мерой ответственности для производственных комплексов, которые не заняты вопросами охраны окружающей среды и направлена на то, чтобы не допустить безнаказанности халатного отношения к вопросам экологической обстановки. Особенно актуальным это является для так называемых «отходоемких» предприятий, то есть, предприятий, на которых в процессе производства образуется значительное количество отходов, зачастую опасных для человека и общества.

Стоит также отметить, что денежные средства, полученные в качестве уплаты экологического сбора, распределяются федеральным бюджетом для финансирования процесса производства товаров на тех предприятиях, которые используют отходы повторно.

Можно сделать вывод о том, что экологический сбор является едва ли не единственной мерой, направленной на стимулирование предприятий к повторному использованию отходов производства и потребления.

Учитывая, что процесс вовлечения отходов во вторичный хозяйственный оборот нередко сопряжен с дополнительными финансовыми затратами на обустройство площадок переработки отходов, обустройства рабочих мест для сотрудников, обеспечивающих переработку отходов, а также реконструкцию и в принципе создание объектов переработки отходов, такая мера ответственности для предприятий, не занятых вторичным использованием отходов, может оказать значительную поддержку для тех экономических комплексов, которые используют технологии для вовлечения отходов в хозяйственный оборот.

Анализ особенностей правового регулирования в части вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот показал, что на законодательном уровне вопрос повторного использования отходов не регламентирован на достаточном уровне. Таким образом, необходимо законодательно урегулировать следующие вопросы вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот:

1) разработать критерии, по которым предприятия смогут определить, какие отходы могут быть вовлечены в хозяйственный оборот.

На данный момент в законе закреплена классификация отходов производства и потребления по степени их общественной опасности.

Однако анализ действующего законодательства не позволил установить, существуют ли на данный момент критерии, позволяющие предприятиям определить, какие отходы производства и потребления подлежат вторичному использованию, а какие – только утилизации.

2) разработать дополнительные меры поощрения для тех предприятий, которые заняты процессом вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот.

Исследователи отмечают, что в настоящее время наиболее приоритетным вектором развития экономической системы государства является ее планомерное преобразование в экономику замкнутого цикла [9, с. 15]. Экономика, построенная по цикличной системе, имеет в себе следующие этапы обращения с ресурсами:

1) использование ресурсов в процессе производства и потребления; 2) бережное сохранение оставшихся ресурсов и продуктов их переработки, то есть, отходов производства и потребления; 3) использование отходов производства и потребления в хозяйственном обороте наряду с ресурсами первичного использования, что позволяет снизить негативное влияние человека на окружающую среду и обеспечить рациональное использование природных ресурсов, многие из которых являются исчерпаемыми.

Меры стимулирования к вовлечению отходов производства и потребления в хозяйственный оборот должны отвечать критериям экономики замкнутого цикла, поскольку именно экономика, построенная по такому принципу, позволяет сохранить темпы производства при бережном отношении к окружающей среде.

Несмотря на предпринимаемые в Российской Федерации меры к стимулированию вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот, доля отраслей экономики, где предприятия заняты повторным использованием отходов, растет незначительно. Во многом это связано с недостаточным правовым регулированием данного вопроса. Решению проблемы в этой части может поспособствовать планомерное изучение исследователями существующего законодательства на предмет выявления пробелов в правовом регулировании и их устранение.

Необходимым является разработка достаточной нормативной базы в вопросе обеспечения вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот, поскольку в настоящее время критерии, по которым можно определить возможность повторного использования отходов производства и потребления, не установлены.