Местные бюджеты как экономическая основа для осуществления полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации

Одним из самых эффективных инструментов современной российской демократии однозначно является местное самоуправление, представляющее собой новый с точки зрения исторического развития российской государственности политико-правовой институт, который несмотря на своё относительно недолгое существование уже успел подтвердить свою эффективность [1].

Местное самоуправление имеет важное значение в контексте демократизации российского государства и общества как с исторической, так и с политико-правовой точек зрения, так как данный институт зародился в первые годы постсоветской эпохи, когда современный конституционный строй нашей страны только начинал своё зарождение. В то время в Российской Федерации происходили принципиальные преобразования, затрагивающие все сферы жизнедеятельности общества, что было сопряжено социально-политическим напряжением и экономическим кризисом, угрожавшими в дальнейшем привести российское государство к очередному коллапсу. В подобные моменты исторического развития государственные и общественные институты проверяются на прочность, способны ли они поддержать свой легитимный статус в глазах населения и могут ли они эффективным образом удовлетворять его потребности и интересы.

В этом отношении стоит отметить, что деятельность органов местного самоуправления в первые годы постсоветской эпохи смогла как обеспечить экономическое развитие значительного числа регионов и одновременно с этим на институциональном уровне утвердить новый демократический характер российского государства, что во многом было обеспечено особенностями юридической сущности системы местного самоуправления.

Так, по своей правовой природе местные органы власти схожи с государственными органами, так как посредством обоих видов ведомств на территории Российской Федерации реализуется публичная власть. Несмотря на то, что местное самоуправление не относится к государственной власти, как верно пишут некоторые ученые (например, И.В. Бабичев, В.С. Базарова [2], Б.В. Смирнов [3]), оно обеспечивает нормальное функционирование российского общества посредством реализации полномочий, которые либо изначально закреплены в действующем законодательстве, либо были предоставлены непосредственно государственными органами. Местное самоуправление де факто помогает государству в осуществлении его политики по широкому кругу вопросов, одновременно с этим представляя интересы местного населения.

Таким образом, следует заключить что на органы местного самоуправления возложены ряд важный для государственности функций, которые по своей правовой природе представляют собой сочетание переданных от федеральной и региональной власти ряда полномочий для снятия бюрократической нагрузки и решения вопросов местного значения в целях удовлетворения потребностей населения, проживающего в муниципальном образовании. Исходя из этого можно заключить, что местное самоуправление в нынешней системе отечественной государственности занимает важное место, в связи с чем органы местного самоуправления нуждаются в экономическом обеспечения своей деятельности, который в современном российском праве институционализировано в форме местного (муниципального) бюджета.

В Конституции Российской Федерации положения, связанные с местным бюджетом, закреплены в ст. 132. В указанной статье местный бюджет закреплён в рамках правомочия органов местного самоуправления, заключающегося в утверждении и исполнении местного бюджета. Данное положение, на наш взгляд, имеет важное значение для местного самоуправления как публично-правового института, так закрепляет за ним наличие бюджета как экономической основы деятельности муниципалитетов, в отношении которого установлено две властные функции – утверждения и исполнения.

Утверждение бюджета отличает бюджета является характерной чертой публично-правовых образований, отличающих их от физических и юридических лиц, на которых в основном нет обязанности публично утверждать свой бюджет на определённый период времени. Данный аспект более подробно раскрывается в гл. 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) от 31.07.1998 г., в которой установлены правовые нормы, регулирующие вопросы, связанные с принятием бюджетов Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.

Исходя из указанных положений утверждение бюджетов данных субъектов права являются одним из их важнейших публично-правовых полномочий, благодаря которым юридически закрепляется экономическое обеспечение реализации ими своих властных функций [4].

В свою очередь, исполнение бюджета также может служить индикатором публично-правовой природы бюджета муниципальных образований в контексте властного характера деятельности муниципалитетов, так как именно посредством исполнения бюджета реализуются властные функции органов местного самоуправления, как возложенные на них действующим законодательством, так и переданные им органами государственной власти [5]. По своей сути исполнение бюджета представляет собой непосредственный процесс экономического обеспечения указанной функций, поскольку любое властное действие требует его прямого или косвенного финансового сопровождения [6].

Тем временем на уровне законодательства местный бюджет как институт права примечателен тем, что в силу особенностей своей юридической сущности регулируется как бюджетным, так и муниципальным правом. Важно отметить, что в действующем законодательстве отсутствует отдельная дефиниция конкретно местного бюджета, несмотря на то, что закреплённые в законодательстве бюджетные и муниципальные правовые нормы регулируют широкий круг отношений, связанных с местным бюджетом. Так, согласно ст. 6 БК РФ, под бюджетом как таковым понимается «форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления», то есть в основной дефиниции бюджетной системы уже заложена функция экономического обеспечения органов муниципальной власти, что институционально выражается в форме местного бюджета.

При этом следует учитывать, что местный бюджет как юридический феномен является частым объектом правовых исследований, что обусловливается его важной ролью в функционировании российской государственности.

Так, учёные И.А. Ситнова, А.А. Барлыбаев, И.М. Рахматуллин и Г.И. Якшимбетова детализириуют легальную дефиницию бюджета в контексте местного самоуправления, понимая под местным бюджетом форму «образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, которые предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, путем исполнения расходных обязательств муниципального образования» [7], добавляя в него важное понятие расходных обязательств, посредством которых реализуются функции органов местного самоуправления.

С ними также согласен В.В. Янов, который даёт практически идентичное определение местного бюджета [8], что подтверждает значение расходных обязательств одним из его важнейших элементов для правовой доктрины в вопросе определения юридической сущности местного бюджета, так как именно посредством их исполнения становится возможной реализация функций местного самоуправления, в первую деятельность муниципальных органов власти.

В свою очередь, А.Н. Кокотов прямо указывает на то, что местный бюджет представляет собой «необходимый атрибут муниципальных образований и материальная основа местного самоуправления» [9], прямо указывая на то, что местный бюджет является одним из гарантов реализации местного самоуправления как такового, при этом обеспечивая его именно экономически.

Таким образом, в правовой доктрине подчёркивается, что местный бюджет представляет собой центральный элемент экономической основы местного самоуправления, посредством которого осуществляется финансовое обеспечение реализации муниципальной власти [10]. В этой связи следует подчеркнуть, что, в первую очередь, это касается деятельности органов местного самоуправления, осуществление различных функций которых в своей совокупности и представляет собой деятельность муниципального образования как субъекта политико-правовых отношений. В этой связи необходимо проанализировать действующее российское муниципальное законодательство об органах местного самоуправления в целях предметного выявления того, каким образом местный бюджет служит экономической основой деятельности данных ведомств [11].

Так, согласно п. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) к муниципальным органам власти относятся:

1) представительный орган муниципального образования; 2) глава муниципального образования; 3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); 4) контрольно-счетный орган муниципального образования; 5) иные органы местного самоуправления; 6) иные выборные должности местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления является важнейшим в системе органов местного самоуправления, так как именно он непосредственным образом представляет интересы населения муниципального образования [12]. В силу того, что представительный орган формируется посредством выбора граждан, он по своей сути является институционализированной формой местного самоуправления граждан и именно поэтому в его исключительную компетенцию входят важнейшие функции по управлению муниципальным образованием, к которым в соответствии с п. 10 ст. 35 Закона о местном самоуправлении относятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; 4) утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования; 5) определение порядка управления и муниципальной собственностью; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; 10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку; 11) утверждение правил благоустройства территории муниципального образования [13].

Бесспорно, приведённый список полномочий не является исчерпывающим, однако следует отметить, что для реализации большинства из них необходимо финансирование, благодаря которой будут достигнуты такие цели местного самоуправления, как разрешение вопросов местного значения и обеспечения интересов населения муниципального образования [14]. При этом нельзя не согласиться с тем фактом, что такое полномочие, как удаление главы муниципального образования в отставку, однозначно не требует финансовых затрат, однако для осуществления остальных полномочий однозначно нужна экономическая основа, так как формирование и реализация стратегии социально-экономического развития муниципального образования или же порядка благоустройства территории муниципалитета требует вложения значительного количества денежных средств, так как в их отсутствие полномочия представительного органа муниципального образования фактически не будут выполнены [15].

В свою очередь, источником данных ресурсов однозначно будет являться местный бюджет, посредством которого буде возможным непосредственным образом реализовать полномочия представительного органа муниципалитета, от осуществления которых будет зависеть степень удовлетворения потребностей и интересов местного населения.

Следует отметить, что глава муниципального образования имеет не меньшее значение в системе органов местного самоуправления, чем представительный орган, так как по своей сути он непосредственным образом координирует деятельность всех муниципальных органов власти.

Данная должность наряду с представительным органом местного самоуправления является ключевой, так как именно глава непосредственным образом направляет текущую деятельность органов муниципальной власти в целях осуществления местного самоуправления населения, проживающего на территории муниципального образования, а также обеспечение и реализацию его интересов. Поэтому в п. 4 ст. 36 Закона о местном самоуправлении закреплены следующие полномочия главы муниципального образования:

1) представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями; 2) осуществление полномочий от имени муниципального образования без доверенности; 3) подписание и обнародование нормативно-правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования; 4) издание правовых актов; 5) требование созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; 6) обеспечение осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными органами.

Исходя из приведённых полномочий становится ясно, что для реализации полномочий лица, занимающего эту ключевую должность для муниципального образования, необходимы финансовые средства, благодаря которым глава муниципального образования может реализовать свои властные полномочия [16]. Особенно это касается шестого пункта, который по своей сути является основной функцией главы муниципального образования, посредством которой он непосредственным образом реализует свою власть в рамках деятельность системы органов местного самоуправления [17]. Представляется бесспорным, что как для решения вопросов местного значения, так и реализации делегированных федеральными и региональными органами власти государственных полномочий, необходимо финансирование, так как в случае его отсутствия указанные вопросы и полномочия не будут решены и реализованы соответственно, а именно это обеспечивает глава муниципального образования в соответствии с Законом о местном самоуправлении [18]. В свою очередь, указанное финансирование может быть обеспечено только средствами местного бюджета, которое таким образом одновременно выступает в качестве экономической основы деятельности главы муниципального образования [19].

В свою очередь, местная администрация, которая в Законе о местном самоуправлении также называется исполнительно-распоряди- тельный орган муниципального образования, принимает не менее важное участие в деятельности муниципальных органов власти хотя бы в силу того, что она может возглавляться непосредственно главой муниципального образования, ввиду чего его полномочия будут осуществляться при прямом содействии местной администрации [20].