Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ: некоторые вопросы использования терминов

Возникновение, развитие общественных отношений в сфере местного самоуправления в настоящее время при интеграции органов местного самоуправления в единую систему публичной власти требует тщательного законодательного регулирования данных отношений.

К основе правового регулирования отношений в области местного самоуправления относятся Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), действуют положения гл. 3 данного Закона, и Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [2] (далее – Федеральный закон № 33-ФЗ).

Данные нормативно-правовые акты содержат значительное количество терминов, дефиниций, имеющих существенное значение для регулирования вопросов организации местного самоуправления. В связи с этим заслуживают рассмотрения некоторые вопросы, связанные с использованием терминов в Федеральном законе № 33-ФЗ.

Как справедливо указывает В.Ю. Туранин с юридической терминологией непосредственно связана регулятивная функция права, эффективное действие и применение правовых норм. Эффективность применения правовых норм, отраженных в законах, впрямую зависит от того, насколько точно, логично сформулировано то или иное нормативное предписание, насколько ясно написана соответствующая статья [3, с. 5]. Так, по мнению В.Ю. Туранина и Д.А. Волкова, использование понятной терминологии, наполненной единым смыслом, позволяет сформировать однозначное понимание предписаний законодателя, исключить двоякое восприятие норм права и сформировать тождественную практику применения закона на всей территории его действия [4, с. 813]. Согласимся с указанной позицией.

У Федерального закона № 33-ФЗ имеются недостатки, в том числе технико-юридического характера, касающиеся использования терминов, а также дефиниций, посредством которых законодатель закрепляет свое понимание терминов. Например, как отмечают Н.В. Уманцев и К.А. Ершов Закон № 33-ФЗ не содержит определения основных терминов, применяемых при решении вопросов местного значения и подобное неоправданное упущение в отношении юридического определения множества как уже существующих, так и вновь вводимых понятий может привести к возникновению правовой двусмысленности и трудностей в процессе применения законодательства, что способно привести к нарушению прав и охраняемых законом интересов населения, формированию оснований злоупотребления властью [5, с. 163].

Прежде всего, интерес вызывает тот факт, что в Федеральном законе № 33-ФЗ отсутствует начальная, специальная статья, в которой содержатся термины и понятия, являющиеся основными с позиции правового регулирования. Примечательно, что в Федеральном законе № 131-ФЗ была ст. 2, утратившая юридическую силу, в которой указанные основные термины и понятия содержались. Представляется, что это является определенным отходом от позиции в правотворческой практике, согласно которой термины, дефиниции, определяющие содержание терминов, понятий, являющихся наиболее значимыми в аспекте правового регулирования, закрепляются в начале нормативно-правового акта в соответствующем структурном элементе.

Отметим, что в Федеральном законе № 33-ФЗ отсутствует положение, согласно которому слова «муниципальный» и «местный» и образованные на их основе слова, словосочетания применяются в одном значении в случаях, касающихся осуществления местного самоуправления. Причем, в самом законе содержатся такие словосочетания, образованные на основе указанных слов, например, «местные традиции», «муниципальная должность», «муниципальный архив» и др. На наш взгляд, отсутствие подобного положения является проблемой, способной создать определенные трудности при реализации норм Федерального закона № 33-ФЗ и других нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области местного самоуправления, определенные сложности, затруднения в правоприменении. В этой связи позитивным примером можно считать положение ранее действовавшей ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ упомянутой выше, в соответствии с которым слова «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе слова, словосочетания применяются в одном значении в случаях, касающихся осуществления местного самоуправления.

Заслуживает внимания содержащееся в Федеральном законе № 33-ФЗ понятие «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения». Термин, обозначающий данное понятие, часто упоминается в самом Законе. Отметим, что для уточнения смысла указанного термина в законе используется термин-синоним «вопросы местного значения», данный термин стоит в скобках вслед за уточняемым термином «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» в ст. 1 Федерального закона № 33-ФЗ.

Так, Н.Л. Пешин отмечает отождествление вопросов местного значения с вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в ст. 1 данного Федерального закона [6, с. 23]. В свою очередь М.Ю. Дитятковский указывает на отсутствие в законе определения вопросов местного значения. Согласимся с его мнением, что в Конституции РФ такое понятие как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения не используется и есть неопределенность относительно того как должно реализовываться конституционное положение о том, что местное самоуправление обеспечивает прежде всего самостоятельное решение населением вопросов местного значения и что же именно население должно решать самостоятельно, если отсутствует в законе само определение вопросов местного значения [7, с. 28].

Стоит заметить, что Федеральный закон № 33-ФЗ не содержит определений таких терминов, имеющих первостепенное значение для регулирования вопросов организации местного самоуправления, как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения», «вопросы местного значения».

Есть и еще случаи отсутствия законодательной дефиниции у терминов, используемых в Федеральном законе № 33-ФЗ. Так, в ст. 1 Закона содержится термин «задачи местного самоуправления», имеющий существенное значение для регулирования отношений, например, в области определения компетенции органов местного самоуправления, но сам термин в Законе не определен. Представляется, что значение данного термина требует точного понимания.

Следует также заметить, что в указанном Законе, регулирующем, в том числе, вопросы правовой основы местного самоуправления, не содержится определения такого понятия, как «муниципальные нормативные правовые акты». Сам термин используется в Законе, однако в нем отсутствует дефиниция, раскрывающая содержание соответствующего понятия. Кроме того, в Законе содержится термин «муниципальные правовые акты», например он присутствует в заголовке гл. 6, что указывает на большое значение данного термина, в частности, для регулирования вопросов формирования системы муниципальных правовых актов. Однако дефиниция термина «муниципальные правовые акты» в Законе отсутствует. Отметим, что дефиниция понятия «муниципальный правовой акт» содержалась в Федеральном законе № 131-ФЗ в ст. 2, утратившей силу, и указанный правовой акт определялся как решение, принятое населением муниципального образования непосредственно по вопросам местного значения, либо как решение, принятое органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам, другим вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к указанных полномочиям органов, должностных лиц, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие, изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Проведенный анализ положений Федерального закона № 33-ФЗ, а также научных публикаций позволяет сделать вывод о наличии определенных проблем в правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления, в частности, отсутствие в указанном Законе положения, согласно которому в нормативно-правовых актах слова «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе слова, словосочетания применяются в одном значении в случаях, касающихся осуществления вопросов местного самоуправления, а также неопределенность таких терминов, непосредственно связанных с регулированием местного самоуправления, как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения», «вопросы местного значения», «задачи местного самоуправления», «муниципальные правовые акты» и др. Представляется, что для устранения данных проблем необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон № 33-ФЗ. В заключении стоит отметить, что упорядочение понятий, терминов Закона, формулирование в нем дефиниций, в которых законодатель дает определение содержания терминов для выражения своей воли, в немалой степени будет способствовать установлению правовой определенности как в правотворческой, так и правореализационной практике, включая правоприменительную практику.