Зарубежные модели понимания законности в административном праве (сравнительно-правовой анализ)

Категория законности традиционно относится к числу фундаментальных понятий юридической науки, определяющих основы взаимоотношений государства и личности. В российском административном праве законность провозглашается в качестве важнейшего принципа деятельности органов исполнительной власти, однако её содержание нередко раскрывается преимущественно на доктринальном уровне, без достаточной операционализации в виде конкретных процессуальных и институциональных механизмов. Как справедливо отмечает А.В. Должиков, «законность кажется общим местом в российском правоведении, включая административное право. Она провозглашается в качестве цели и принципа деятельности органов исполнительной власти. Однако в качестве ограничения административного произвола этот принцип не получил должного анализа» [1, с. 926].

Особую актуальность проблема понимания законности приобретает применительно к деятельности сотрудников органов внутренних дел. Сотрудник полиции, наделённый широкими властными полномочиями, включая право на применение мер государственного принуждения, одновременно выступает субъектом, чьи действия должны соответствовать не только формальным требованиям закона, но и фундаментальным принципам правового государства. Законность в деятельности сотрудников ОВД имеет высокую степень значимости, что обуславливается тем, что органы внутренних дел являются самой многочисленной правоохранительной государственной структурой, обладают особым функциональным предназначением, осуществляют свою работу круглосуточно, а их службы и подразделения максимально приближены к гражданам [2, с. 11]. При этом нарушение сотрудником полиции законности означает нарушение конституционных прав и свобод граждан, поскольку данная деятельность связана с защитой личности, её здоровья, прав и интересов, а полиция наделена широкими правами по применению принуждения [3, с. 8].

В этой связи представляет существенный теоретический и практический интерес обращение к зарубежному опыту понимания и обеспечения законности в административном праве. Сравнительно-правовой анализ позволяет выявить институциональные и процессуальные механизмы, которые могут быть адаптированы для совершенствования российской правовой системы, в том числе в части, касающейся деятельности сотрудников органов внутренних дел. Цель настоящей статьи — провести сравнительно-правовое исследование моделей понимания законности в административном праве Германии, США и Эстонии, выявить их концептуальные особенности и сформулировать предложения по совершенствованию российского законодательства и правоприменительной практики в сфере административно-правового регулирования деятельности сотрудников ОВД.

1. Германская модель: законность как Normenkontrolle и материальный нормоконтроль.** В континентальной правовой семье законность традиционно трактуется как режим строгого и неуклонного соблюдения правовых предписаний (Gesetzmäßigkeit), что нашло отражение в германской доктрине Rechtsstaat (правовое государство). В отличие от России, где дискуссия о законности нередко ведётся на уровне общих принципов, в Федеративной Республике Германия законность нормативных административно-правовых актов проверяется через институт нормоконтроля (Normenkontrollverfahren), закреплённый в § 47 Закона об административных судах (Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) [4].

Сущность данного механизма заключается в том, что Высший административный суд земли по заявлению любого лица, чьи права затронуты подзаконным актом, вправе проверить его действительность. Согласно § 47 (2) VwGO, заявление может подать «каждое физическое или юридическое лицо, утверждающее, что правовое предписание или его применение нарушает его права или нарушит их в обозримом будущем, а также каждый орган в течение одного года после опубликования правового предписания» [5]. При этом проверка осуществляется не только на предмет соответствия формальным требованиям (компетенция, процедура), но и на предмет соответствия материальным конституционным принципам, включая принцип соразмерности (Verhältnismäßigkeitsprinzip) и принцип правовой определённости (Bestimmtheitsgebot).

Как отмечает Г. Шмидт, «законность в немецкой административно-правовой доктрине — это не статичное состояние, а динамический процесс постоянной верификации правовых актов на предмет их непротиворечия вышестоящим нормам и фундаментальным правам» [6, S. 89]. Данный подход имеет принципиальное значение для понимания германской модели: законность здесь не сводится к декларативному требованию соблюдения законов, а обеспечивается системой процессуальных фильтров, позволяющих выявлять дефектные акты до их применения в конкретных правоотношениях.

Важной особенностью германской модели является то, что нормоконтроль носит абстрактный характер: суд проверяет соответствие оспариваемого акта вышестоящим нормам вне связи с конкретным правоприменительным казусом. Решение Высшего административного суда земли о признании акта недействительным имеет общеобязательную силу (allgemein verbindlich), а его резолютивная часть подлежит опубликованию в том же порядке, в каком было опубликовано само правовое предписание [5]. Это создаёт дополнительные гарантии законности, исключая применение неконституционного или незаконного акта не только к заявителю, но и ко всем иным лицам.

В контексте деятельности сотрудников органов внутренних дел германская модель представляет интерес прежде всего с точки зрения возможности оспаривания ведомственных нормативных актов, определяющих процедуры применения мер административного принуждения. В России ведомственные приказы МВД России, регулирующие порядок осуществления отдельных административно-процессуальных действий, нередко содержат положения, ограничивающие права граждан способами, не предусмотренными федеральным законом. Абстрактный нормоконтроль таких актов, по аналогии с § 47 VwGO, позволил бы выявлять и устранять подобные дефекты на системном уровне, не дожидаясь судебного обжалования конкретных действий сотрудников.

2. Англосаксонская модель: законность как надлежащая правовая процедура (due process of law).** В англосаксонской правовой семье (США, Великобритания) понятие законности имеет выраженный процедурный оттенок и связывается с доктриной due process of law (надлежащая правовая процедура), закреплённой в V и XIV поправках к Конституции США [7]. Сущность данного подхода заключается в том, что законным признаётся не всякий акт, изданный компетентным органом, а только тот, который принят с соблюдением справедливых процедур: право быть выслушанным, право на доступ к доказательствам, право на независимое и беспристрастное рассмотрение дела.

Административная процедура США (Administrative Procedure Act – APA, 5 U.S.C. §§ 551–559, 701–706) устанавливает единые требования к процедуре принятия решений федеральными агентствами, включая обязательное уведомление заинтересованных лиц, возможность представления возражений и право на судебное обжалование [8]. При этом суды США, интерпретируя положения APA, последовательно развивают доктрину «hard look doctrine» (принцип пристального взгляда), согласно которой суд не ограничивается формальной проверкой соблюдения процедуры, а оценивает, является ли принятое решение разумным и основанным на фактических данных.

Данная доктрина, сформировавшаяся в решениях Верховного суда США по делам Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe (1971) и Motor Vehicle Manufacturers Association v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co. (1983), требует от суда «поискового и тщательного» (searching and careful) анализа оснований, по которым агентство приняло оспариваемое решение [9]. Согласно разделу 706 (2) (A) APA, суд вправе признать действие агентства незаконным, если оно является «произвольным, капризным, злоупотреблением дискрецией или иным образом не соответствующим закону» (arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with law) [10]. Применяя данный стандарт, суды требуют от агентств создания адекватной фактической и аналитической базы для принимаемых решений, что существенно ограничивает административный произвол.

Принципиальное значение для российской практики имеет то обстоятельство, что в американской модели законность обеспечивается не только на стадии судебного контроля, но и на стадии принятия административного решения. Доктрина due process требует, чтобы само решение было мотивированным и основанным на доказательствах, доступных заинтересованным лицам. Это создаёт предпосылки для формирования «прозрачной» административной процедуры, в которой законность является не внешним требованием, а имманентным свойством процесса принятия решений.

Применительно к деятельности сотрудников полиции американская модель представляет интерес в части, касающейся процедурных гарантий при применении мер административного принуждения. В российской практике нередки случаи, когда сотрудники ОВД принимают решения (о задержании, досмотре, изъятии документов) без надлежащего документального оформления и мотивировки, что впоследствии затрудняет оценку их законности. Как показывает анализ судебной практики, суды нередко отказывают в удовлетворении требований о признании незаконными действий сотрудников полиции, ссылаясь на презумпцию законности их действий, если заявитель не представил доказательств обратного [3, с. 8]. Доктрина «пристального взгляда» предполагает обратную логику: бремя обоснования законности решения лежит на органе, принявшем это решение.

3. Эстонская модель: законность как превентивный контроль и цифровое единство правового пространства.** Особый интерес представляет опыт Эстонии, где понимание законности в административном праве сформировалось под влиянием как германской, так и скандинавской традиций. Закон «Об административном производстве» (Haldusmenetluse seadus, далее – HMS) [11] в § 3 закрепляет принцип законности как основополагающий, однако его содержание раскрывается через систему конкретных требований: обязательность письменной формы решения, мотивированность, пропорциональность, а также право лица знакомиться со всеми материалами дела.

Согласно § 3 (1) HMS, «в административном производстве основные права и свободы лица и иные его субъективные права могут быть ограничены только на основании закона» [11]. Далее § 3 (2) устанавливает, что «административный правовой акт и действие должны быть пригодными, необходимыми и пропорциональными по отношению к поставленной цели» [11]. Таким образом, законность в эстонской модели не ограничивается требованием соответствия закону, но включает также требование соразмерности ограничения прав, что сближает её с германским подходом.

Отличительной чертой эстонской модели является использование инфраструктуры X‑tee (электронное межведомственное взаимодействие), которая обеспечивает не только формальное, но и фактическое единство правового пространства, исключая коллизии между ведомственными актами. Как отмечают М. Каск и А. Саар, «X‑tee не просто техническая платформа для обмена данными; это институциональный механизм, обеспечивающий согласованность правоприменительных решений различных ведомств и их соответствие единым правовым стандартам» [12, p. 128]. Контрольный механизм в Эстонии включает как судебный нормоконтроль (административные суды на основе Закона об административных судах 2023 г.), так и внесудебный — институт канцлера юстиции (омбудсмена), который осуществляет превентивный надзор за законностью проектов нормативных актов [13].

Институт канцлера юстиции представляет особый интерес для российской практики. Канцлер юстиции Эстонии наделён полномочиями проверять соответствие проектов нормативных актов Конституции и законам до их принятия. При выявлении несоответствия канцлер вправе обратиться к органу, разработавшему проект, с мотивированным предложением о приведении его в соответствие с законом. Если орган не реагирует на обращение, канцлер может обратиться в Государственный суд (Riigikohus) с ходатайством о признании акта неконституционным. Данный механизм позволяет предотвращать принятие незаконных актов на ранней стадии, не дожидаясь их применения и последующего судебного обжалования.

Важно отметить, что эстонская модель проводит чёткое разграничение между административным и деликтным (süüteomenetlus) производством. Согласно разъяснениям Государственного суда Эстонии, «административное и деликтное производство имеют разные цели, вследствие чего они могут протекать и параллельно. Основная цель административного надзорного производства — предотвращение, выявление и устранение угрозы публичному порядку и нарушений. Основная цель деликтного производства — выявление обстоятельств, указывающих на правонарушение, и эффективная уголовно-правовая защита благ» [14]. При этом деликтное производство не заменяет административное, и административный орган не вправе уклоняться от исполнения своих обязанностей по принятию административных мер (например, предписаний) под предлогом ведения деликтного производства [14].

Данное разграничение имеет существенное значение для российской практики, где нередко возникает конкуренция между административно-правовыми и уголовно-процессуальными механизмами реагирования на правонарушения, совершаемые сотрудниками ОВД. Эстонский подход ориентирует на параллельное использование обоих механизмов, каждый из которых служит собственным целям, что позволяет избегать ситуаций, когда возбуждение уголовного дела «поглощает» административно-правовую реакцию на нарушение.

Адаптационный потенциал зарубежных моделей для России, на основе проведённого сравнительно-правового анализа позволяет скорректировать понимание законности в административном праве: в отличие от декларативного подхода, доминирующего в российской доктрине, зарубежные модели демонстрируют, что законность — это режим, обеспечиваемый системой процессуальных и институциональных фильтров (нормоконтроль, надлежащая процедура, омбудсмен). Применительно к российским реалиям предлагается ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование механизмов обеспечения законности в деятельности сотрудников органов внутренних дел.

Предложение 1: Внедрение превентивного ведомственного нормоконтроля нормативных правовых актов МВД России.

По аналогии с § 47 VwGO и эстонской моделью канцлера юстиции предлагается дополнить систему ведомственного нормотворчества МВД России институтом обязательной превентивной проверки проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия федеральным законам и конституционным принципам. В отличие от существующей практики правовой экспертизы, которая нередко носит формальный характер, превентивный нормоконтроль должен включать содержательную оценку соответствия проекта акта принципам соразмерности, правовой определённости и защиты прав граждан.

Как отмечается в юридической литературе, «превентивный нормоконтроль, безусловно, необходим, однако он не должен быть судебным, поскольку в суде должны рассматриваться конкретные правовые конфликты, возникшие в связи с применением нормативного правового акта. Предварительный нормоконтроль должен заключаться в проверке проекта нормативного акта на стадии принятия и согласования, т.е. до его официального опубликования и вступления в силу. Эту функцию осуществляют законодательные органы, а также ведомства, осуществляющие нормативно-правовое регулирование (ведомственный нормоконтроль)» [15, с. 112]. Превентивный ведомственный нормоконтроль позволяет предотвращать принятие незаконных актов, не дожидаясь их применения и последующего судебного обжалования, что особенно важно для актов, регулирующих применение мер административного принуждения, где цена ошибки особенно высока.

В качестве конкретной меры предлагается создать в структуре Договорно-правового департамента МВД России специализированное подразделение по превентивному нормоконтролю, наделённое полномочиями приостанавливать принятие проектов нормативных актов, содержащих положения, ограничивающие права граждан способами, не предусмотренными федеральным законом.

Предложение 2: Расширение процессуальных гарантий законности при применении мер административного принуждения сотрудниками полиции.

Опираясь на американскую доктрину due process и hard look doctrine, предлагается дополнить Федеральный закон «О полиции» положением, обязывающим сотрудника при применении мер административного принуждения (задержание, досмотр, изъятие документов, применение физической силы и специальных средств) составлять мотивированный рапорт, в котором указываются конкретные фактические обстоятельства, послужившие основанием для применения соответствующей меры, и нормативные правовые акты, которыми сотрудник руководствовался.

В настоящее время Федеральный закон «О полиции» устанавливает, что «полиция в пределах своих полномочий принимает меры по восстановлению нарушенных прав и свобод» (ч. 3 ст. 9), а «действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан» (ч. 2 ст. 9) [16]. Однако механизм реализации этих требований остаётся недостаточно определённым. Введение обязательного мотивированного рапорта позволит, во‑первых, обеспечить внутренний контроль за законностью применения мер принуждения, во‑вторых, создать доказательственную базу для последующей оценки законности действий сотрудника, в‑третьих, дисциплинировать сотрудников, побуждая их к более тщательному анализу оснований для применения принуждения.

Предложение 3: Институционализация превентивного надзора за законностью ведомственных актов.

Опираясь на эстонскую модель канцлера юстиции, предлагается рассмотреть вопрос о создании в структуре аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации специализированного подразделения по превентивному надзору за законностью проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе МВД России. Данное подразделение должно быть наделено полномочиями по проверке проектов актов на предмет их соответствия Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным принципам, и нормам международного права, а также правом обращения к органу, разработавшему проект, с мотивированным предложением о его корректировке.

Эстонский опыт показывает, что институт омбудсмена может эффективно выполнять превентивную функцию, не подменяя при этом судебный контроль. Канцлер юстиции Эстонии активно использует свои полномочия для предотвращения принятия незаконных актов, что способствует снижению судебной нагрузки и повышению качества нормативного регулирования [13]. В российских условиях создание аналогичного института потребует внесения изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», однако потенциальные выгоды в виде повышения законности ведомственного нормотворчества и снижения количества нарушений прав граждан сотрудниками ОВД представляются существенными.

Предложение 4: Разграничение административного и дисциплинарного производства по делам о правонарушениях, совершаемых сотрудниками ОВД.

Опираясь на эстонскую модель разграничения административного и деликтного производства, предлагается уточнить положения ст. 2.5 КоАП РФ и Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» в части, касающейся конкуренции административной и дисциплинарной ответственности. В настоящее время ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ устанавливает, что за административные правонарушения сотрудники ОВД несут дисциплинарную ответственность, за исключением случаев, прямо указанных в ч. 2 этой статьи. Такой подход создаёт ситуацию, когда за правонарушения, посягающие на права граждан (например, побои, мелкое хулиганство), сотрудник может избежать административной ответственности, понеся лишь дисциплинарное взыскание.

Представляется целесообразным дополнить ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ указанием на то, что сотрудники ОВД несут административную ответственность на общих основаниях за правонарушения, посягающие на права и свободы человека и гражданина, а также за правонарушения, совершённые в состоянии опьянения. Дисциплинарная ответственность при этом не исключается, но не подменяет административную. Такой подход соответствует логике разграничения административного и деликтного производства в эстонской модели, где каждое производство служит собственным целям и не поглощается другим.

Практическое значение сформулированных предложений для деятельности сотрудников ОВД, имеют непосредственное практическое значение для организации деятельности сотрудников органов внутренних дел по реализации полномочий в сфере административных правонарушений.

Во‑первых, превентивный ведомственный нормоконтроль позволит исключить из ведомственных приказов МВД России положения, создающие условия для злоупотреблений и нарушений прав граждан. Например, если ведомственный акт устанавливает процедуру досмотра, не предусмотренную КоАП РФ, превентивная проверка позволит выявить это несоответствие до вступления акта в силу.

Во‑вторых, обязательный мотивированный рапорт о применении мер административного принуждения создаст процессуальные гарантии законности, аналогичные американской доктрине due process. Сотрудник будет вынужден документально обосновывать каждое ограничение прав граждан, что снизит риск произвольных действий и повысит уровень общественного доверия к полиции.

В‑третьих, институционализация превентивного надзора за ведомственными актами обеспечит внешний контроль за законностью нормативного регулирования в сфере деятельности ОВД, что особенно важно в контексте требований ч. 5 ст. 6 Федерального закона «О полиции» о государственном контроле за деятельностью полиции [16].

В‑четвёртых, разграничение административной и дисциплинарной ответственности будет способствовать более справедливому и эффективному реагированию на правонарушения, совершаемые сотрудниками ОВД. Сотрудник, совершивший административное правонарушение против личности, должен нести административную ответственность наравне с другими гражданами, что соответствует принципу равенства перед законом и укрепляет доверие общества к органам внутренних дел.

Проведённый сравнительно-правовой анализ моделей понимания законности в административном праве Германии, США и Эстонии позволяет сделать следующие выводы.

В германской модели законность обеспечивается через институт абстрактного нормоконтроля, позволяющий любому лицу оспорить подзаконный акт вне связи с конкретным правоприменительным казусом. В американской модели акцент сделан на процессуальных гарантиях (due process) и судебном контроле с применением стандарта «пристального взгляда» (hard look doctrine), требующего от административных органов создания адекватной фактической и аналитической базы для принимаемых решений. В эстонской модели сочетаются элементы германского и скандинавского подходов, при этом особое значение придаётся превентивному контролю (институт канцлера юстиции) и цифровой инфраструктуре X‑tee, обеспечивающей единство правового пространства.

Общим для всех трёх моделей является понимание законности не как декларативного принципа, а как режима, обеспечиваемого системой процессуальных и институциональных фильтров. Законность не сводится к требованию соответствия закону; она включает также требования соразмерности, правовой определённости, мотивированности и процессуальной справедливости.

Для российской практики, в том числе в сфере деятельности сотрудников органов внутренних дел, зарубежный опыт представляет значительный интерес. Предложенные в статье меры — внедрение превентивного ведомственного нормоконтроля, расширение процессуальных гарантий при применении мер административного принуждения, институционализация превентивного надзора за ведомственными актами, разграничение административной и дисциплинарной ответственности — направлены на повышение эффективности механизмов обеспечения законности и укрепление доверия граждан к органам внутренних дел.

Реализация этих предложений потребует внесения изменений в Федеральный закон «О полиции», Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» и КоАП РФ, а также корректировки ведомственных нормативных актов МВД России. Однако потенциальные выгоды в виде снижения количества нарушений прав граждан, повышения качества нормативного регулирования и укрепления законности в деятельности сотрудников ОВД представляются существенными. Дальнейшие исследования в этом направлении должны быть сосредоточены на разработке конкретных механизмов реализации предложенных мер и оценке их эффективности с учётом специфики российского административно-правового регулирования.