Проблемы избрания надлежащего способа восстановления нарушенного права при рассмотрении арбитражными судами дел в порядке главы 24 АПК РФ

Впроцессе осуществления коммерческой деятельности субъекты предпринимательской деятельности – организации и индивидуальные предприниматели нередко сталкиваются с принятием в отношении них незаконных ненормативных актов или решений, совершением незаконных действий либо бездействием органов государственной власти или местного самоуправления (далее по тексту – публичных органов), их должностных лиц, которые нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности..

Между тем, как следует из взаимосвязанных положений ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 3 Федерального закона № от 21.12.2021 N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» органы, входящие в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов.

Таким образом, в Российской Федерации закреплен и действует общеправовой принцип законности, предписывающий осуществление полномочий органами публичной власти только в пределах, установленных законом.

При этом, законодательство, устанавливая принцип права на судебную защиту, закрепляет также возможность осуществления судебного контроля за законностью ненормативных актов, решений действий и бездействий публичных органов и их должностных лиц. Так, согласно ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. При этом, одним из широко известных способов защиты гражданских прав в соответствии со ст. 12 Гражданского кодекса РФ является признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Следует согласиться с Мухтаровой О.С., указывающей, что «необходимость судебного контроля за органами исполнительной власти обусловлена соблюдением защиты прав граждан, в том числе субъектов предпринимательства, поскольку судебный контроль служит гарантией того, что действия (бездействие) исполнительной власти соответствуют закону и не противоречат Конституции Российской Федерации, а также содействует предотвращению злоупотреблений в деятельности органов публичной власти, коррупции и произвола со стороны этих органов; судебный контроль также способствует формированию правосознания граждан»[1, С. 69-71].

По справедливому мнению Тулиновой Б.А.

«рассматриваемая категория дел - одна из наиболее социально значимых, позволяющих суду содействовать повышению законности актов публичной власти, уровня правовой культуры участников дел административного судопроизводства» [2, С. 8-11].

Полномочия арбитражных судов в сфере реализации судебного контроля за законностью юридически значимых действий органов публичной власти и их должностных лиц, совершаемых ими в процессе осуществления их административно-властных функций установлены Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, согласно п. 2 ч. 1 ст. 29 которого арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных отношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. Указанные полномочия по контролю за законностью актов, решений и действий публичных органов реализуются арбитражными судами путем рассмотрения соответствующих дел в порядке, установленном Главой 24 АПК РФ.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу п. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Между тем, отметим, что конечной целью любого судебного дела, в том числе и дела по заявлению о признании незаконными решений публичных органов является не только формальное признание их незаконными и, соответственно, не подлежащими применению путем выведения их из сферы правового регулирования, но и реальное восстановление нарушенных, вследствие принятия оспариваемых актов и решений, прав заявителей.

Указанное в полной мере согласуется с положениями ст. 2 АПК РФ, согласно которой защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, является основной задачей судопроизводства в арбитражных судах.

Относительно изложенного, Кляус Н.В. правильно замечает, что «вся процессуальная деятельность на различных стадиях процесса должна быть направлена на соблюдение и реализацию этих общих цели и задачи, что соответствует принципу доступности судебной защиты, когда в результате осуществления правосудия должны быть устранены препятствия к осуществлению прав, свобод и (или) законных интересов граждан и организаций» [3, С. 362-365].

Соответственно при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействий) публичных органов, в случае обоснованности заявленных требований, арбитражные суды должны ставить первоочередной задачей установление конкретных механизмов, за счет которых должна решаться задача реального восстановления нарушенных прав заявителей.

Нормативное закрепление указанной задачи определено пунктом 3 ч. 4, пунктом 3 ч. 5 статьи 201 АПК РФ, согласно которым в резолютивной части решения по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействий) публичных органов, помимо указания на признание объектов оспаривания незаконными должны содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя (пункт 3 ч. 4 статьи 201 АПК РФ); указание на обязанность публичных органов совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо (пункт 3 ч. 5 статьи 201 АПК РФ). Таким образом, при вынесении решения по названной категории дел суд обязан указать способ устранения нарушения прав и законных интересов заявителя.

В доктрине все меры государственного принуждения общепринято делить на предупредительные (превентивные), пресекательные, меры защиты (правовосстановительные) и меры ответственности [4, С. 73-81].

Что касается места и роли правовосстановительных мер, ученые рассматривают их либо как разновидность юридической ответственности [5, С. 7], либо как понятие существенным образом не отличающееся от понятия юридической ответственности[6, С. 115]. Между тем, есть и другая, на наш взгляд, более приемлемая точка зрения, согласно которой правовосстановительные меры имеют самостоятельное значение и функции, отличающие их от мер юридической ответственности, поскольку они направлены в сущности своей на восстановление интересов заинтересованного лица, а не наказание виновного.

Отметим, что при рассмотрении конкретных дел у арбитражных судов часто возникают ситуации, при которых прослеживаются затруднении при выборе конкретной правовосстановительной меры как способа восстановления нарушенного права заявителя вследствие отсутствия в законодательстве четких критериев их определения.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.12.2022 N 55-П [7] отметил, что право на судебную защиту включает в себя гарантированную государством возможность получить реальную судебную защиту (эффективное восстановление в правах, одним из факторов которого является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц). Признав незаконным решение органа, наделенного публичными полномочиями, суд может как указать на необходимость принятия им конкретного решения либо совершения определенного действия, так и самостоятельно восстановить нарушенное право, устранить допущенное нарушение. По мнению суда, при выборе одного из вариантов реагирования на незаконность оспоренного решения суд, с одной стороны, имеет в виду наиболее полную и результативную защиту прав и законных интересов граждан, а с другойнеприемлемость ситуации, когда такой выбор ведет к неопределенно долгому лишению обратившегося за судебной защитой возможности удовлетворения своих законных притязаний.

Определение способа устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя зависит от установленных судом фактических обстоятельств конкретного дела и составляет предмет его дискреции. Конституционный суд указывает также, что во всяком случае избираемый способ связан требованиями законности, обоснованности и мотивированности принятого судебного акта. В Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 26.02.2020 N 307-ЭС19-20834 по делу N А66-5520/2017 судьи Верховного суда РФ пришли к выводу о том, что принимаемые судом меры, направленные на восстановление прав заявителя должны являться эффективными, то есть быть направлены на практическое устранение неблагоприятных последствий, наступивших для заявителя вследствие принятия оспоренного ненормативного правового акта или решения, совершения действий (бездействия) органом, наделенным публичными полномочиями, в противном случае это обесценивало бы право на судебную защиту, гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации, придавая административному судопроизводству, осуществляемому арбитражными судами, лишь декларативный характер [8].

Таким образом, способы восстановления нарушенного права заявителя должны быть эффективными, соразмерным, разумными и исполнимыми.

При этом, в определенной степени вопросы соразмерности и эффективности принимаемых правовосстановительных мер разъясняются в п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» [9].

Из анализа указанных разъяснений следует возможность выделения нескольких самостоятельных правовостановительных мер, применяемых судами в зависимости от установленных обстоятельств дела. Во-первых, признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд вправе указать публичному органу на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах заявителя.

В данной ситуации следует указать, что суд реализуя данное полномочие вправе указать на необходимость совершения публичным органом конкретно-определенных действий.

Как разъясняется Верховным судом РФ такая мера может быть применена в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

В частности, в зависимости от обстоятельств, суд вправе возложить на публичный орган обязанность осуществить государственную регистрацию перехода права собственности (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.05.2026 N Ф08-812/2026 по делу N А15-8288/2025) [10].

В ином деле суд кассационной инстанции признал обоснованной и достаточно эффективной в данном случае избранную восстановительную меру в виде присуждения министерства к принятию в четырнадцатидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу решения об условиях приватизации нежилого помещения и к подготовке и направлению предпринимателю в последующие десять дней проекта договора купли-продажи нежилого помещения с учетом того, что в рамках настоящего дела установлены все возможные обстоятельства, служащие основанием спорных материальных правоотношений, отсутствия каких-либо иных обстоятельств и законодательного запрета, препятствующих принятию положительного для предпринимателя решения, отклонив доводы публичного органа о том, что суд не уполномочен возлагать на министерство обязанности, вытекающие из его исключительной компетенции (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.05.2026 N Ф08-859/2026 по делу N А15-9958/2024) [11].

Между тем, в судебной практике также применяется правовой подход, согласно которому по смыслу статьи 2 АПК РФ судебные акты арбитражного суда не могут подменять собой решения административных органов по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений (Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 31.03.2025 N Ф03- 652/2025 по делу N А51-13078/2024 [12]; Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11.03.2024 N Ф06-1310/2024 по делу N А65-14802/2023 [13] и пр.)

Также суды указывают, что это противоречит принципу разделения полномочий исполнительной и судебной ветвей власти, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации (Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2024 N 15АП-21015/2023 по делу N А32-33740/2023) В п. 61 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 (ред. от 17.12.2024) «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснено, что суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия [14].

В указанном случае, считает Рогачева О.С., «руководствуясь принципом законности, судья в резолютивной части судебного решения, признавая решение незаконным, обязывает административный орган повторно рассмотреть заявление» [15, С.3-11].

Таким образом, вторая известная правовостановительная мера, основанная на вышеуказанных подходах, состоит в том, что суд вправе ограничиться возложением на публичный орган обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос, если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы заявителя. При этом, при повторном рассмотрении публичные органы или их должностные лица обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 АПК РФ).

Между тем, распространены ситуации, когда после принятия судом решения о понужде- нии публичного органа повторно рассмотреть заявление и его вступления в законную силу, последним принимается аналогичное решение об отказе в удовлетворении заявления, совершении действия по тем же либо иным дополнительно найденным основаниям при тех же самых обстоятельствах и наборе документов.

Указанное не совсем согласуется с целями арбитражного судопроизводства, достижению цели реальной, а не декларативной судебной защиты, вынуждает заявителей несколько раз обращаться в суды за защитой нарушенных прав по одному и тому же вопросу. В такой ситуации решение арбитражного суда о повторном рассмотрении вопроса исполняется как бы формально и не приводит к реальному восстановлению прав. В этом состоит одна из самых сложных проблем избрания судом правовосстановительной меры. На наш взгляд, решение указанной проблемы видится в рассмотрении судом вопроса о соразмерности того или иного способа восстановления прав применительно к избираемому способу защиты с учетом разъяснений, содержащихся в п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации [9].

Полагаем, что решение суда о повторном рассмотрении заявления в качестве правовосстановительной меры должно применяться в исключительных случаях, когда первичное заявление не было рассмотрено публичным органом по существу и предметом оспаривания в суде является признание незаконным бездействия, либо заявление было рассмотрено, однако по результатам его рассмотрения не приняты те виды актов или решений, которые должны быть приняты после рассмотрения заявления по существу. Например, публичным органом документы возвращены без рассмотрения, либо отказано в принятии заявления, либо отказано в рассмотрении заявления, например в связи с отсутствием полномочий либо правового регулирования и др. В приведенных примерах заявление публичным органом фактически не рассматривалось по существу, соответственно и у суда отсутствуют правовая возможность давать оценку обстоятельствам дела и возлагать на публичный орган какую-либо конкретную обязанность кроме как возложения обязанности повторно рассмотреть заявление, которое до этого фактически не было рассмотрено. В данном случае судебная защита будет сводиться лишь к обеспечению судом исполнения публичным органом своих обязанностей по рассмотрению заявлений, совершению действий либо принятию решений надлежащим образом.

В ситуации, когда публичным органом рассмотрено заявление по существу и в результате вынесен незаконный правовой акт, решение, совершено действие, которым судом дана оценка как незаконным, возложение обязанности повторно рассмотреть заявление не приведет к восстановлению нарушенного права. В такой ситуации суд должен возлагать обязанность совершить конкретное действие или принять решение.

Таким образом, в зависимости от предмета исследования, судом должен быть избран соразмерный способ восстановления нарушенного права. Так, например, Арбитражный суда Центрального округа в своем постановлении от 26.03.2018 N Ф10-758/2018 по делу N А83- 7270/2017 указал, что соразмерным способом защиты нарушенного права, при бездействии органа установленного судом, выразившееся в нерассмотрении заявления, может быть только возложение обязанности на заинтересованное лицо рассмотреть заявление и принять соответствующее решение. В тех же ситуациях, когда заявление было рассмотрено публичным органом, и в отношении него были приняты акты, решения или совершены действия и судом установлены все фактические обстоятельства, которые необходимо установить в таких случаях, судом должно приниматься решение о возложении конкретных обязанностей [16].

К примеру, Постановлении Конституционного Суда РФ от 15.12.2022 N 55-П «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации и пунктов 7, 42, 47, 51 и 52 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом в связи с жалобой граждан А.Г. Брюханова и Н.В. Брюхановой» Конституционный Суд РФ высказал следующую позицию: «нормы, оспоренные заявителем, в их системной взаимосвязи с процессуальным законодательством не только не исключают отмену судом незаконных и необоснованных актов межведомственной комиссии и последующих актов органов местного самоуправления по вопросу признания жилого помещения пригодным для проживания, но и не препятствуют суду восстановить права граждан путем прямого признания жилого помещения пригодным или непригодным для проживания либо путем возложения на комиссию обязанности принять соответствую - щее решение» [17]. Справедливо замечает М.З. Шварц, что в Постановлении Конституционного Суда РФ «впервые сформулирована позиция о том, что суд вправе в административном судопроизводстве отойти от модели опосредованной защиты и предоставить непосредственную защиту административному истцу» [18, С. 29] В целом же полагаем, что в случае принятия судом решения о возложении на публичный орган обязанности принять решение, акт или совершить действие не следует рассматривать как подмену полномочий и актов административных органов, поскольку решение суда в данной ситуации является лишь предпосылкой принятия решения публичным органом, но никак не основанием для возникновения прав и обязанностей, которые могут возникнуть исключительно на основании актов публичных органов. Хотя некоторые послабления в этом вопросе также могут быть в связи с принятием вышеуказанного постановления Кноституционного суда РФ.

Третьей правовосстановительной мерой является признание оспоренного решения незаконным без возложения на публичные органы или их должностных лиц определенных обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (например, при признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на имущество административного истца или при состоявшемся добровольном удовлетворении предъявленных требований).

Подытоживая, отметим, что под правовосстановительной мерой следует принимать определяемые судом конкретные меры государственного принуждения, принимаемые по результатам рассмотрения судом заявлений о признании незаконными актов, решений, действий (бездействий) публичных органов, направленные на создание условий для полного и реального устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя (пункт 3 ч. 4 статьи 201 АПК РФ); указание на обязанность публичных органов совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо (пункт 3 ч. 5 статьи 201 АПК РФ).

Принимаемые судом правовосстановительные меры должны отвечать требованиям законности, эффективности, разумности и соразмерности.