Принцип доверия и государственный суверенитет в современном государствоведении: теория и конституционная практика

Врамках современного государствоведения государственный суверенитет рассматривается не только как юридическое свойство государственной власти, но как интегративная характеристика государства, отражающая его способность к самостоятельному нормативному регулированию, внутренней консолидации и воспроизводству общественных отношений. В этом контексте принцип доверия приобретает особое значение как внутренний механизм обеспечения устойчивости суверенной государственной организации. С позиций государствоведения принцип доверия выполняет ряд ключевых функций: обеспечивает легитимацию государственной власти; способствует устойчивости правового порядка; формирует предсказуемость государственного управления; выступает фактором внутренней консолидации общества. В совокупности эти функции обеспечивают реализацию государственного суверенитета не только в юридическом, но и в социальном измерении.

Судебная имплементация принципа поддержания доверия граждан закону и действиям государства наиболее развита в России благодаря усилиям Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ, Суд), выступающим основным интерпретатором данного принципа.

Суд устанавливает конституционно-правовой смысл норм, обеспечивая их соответствие сформировавшемуся в обществе доверию. С конца 1990-х гг. КС РФ все чаще обращается к категории «доверие» и непосредственно к самому принципу. Более того, была сформулирована позиция, согласно которой государство не может своими действиями подрывать доверие, т.к. это не совместимо «с основами конституционного строя Российской Федерации как правового государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанность государства» [10]. Поддержание доверия граждан к закону и действиям государства является важнейшим принципом, который активно применяется в практике КС РФ, и который все чаще ложится в основу выносимых им актов.

Наиболее значимой деятельностью КС РФ, направленной на формирование стабильного правового пространства, которое поддерживает доверие граждан к закону и действиям государства, является формулирование правовых позиций, содержащих конституционные принципы.

Основной целью этих принципов является реализация прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Конституция РФ закрепляет обязанность государства защищать основные неотчуждаемые права и свободы, принадлежащие каждому от рождения, определяя смысл, содержание и применение законов. Поэтому государство должно обеспечивать, чтобы законодатель при осуществлении своей деятельности соблюдал принципы справедливости, равенства, соразмерности, стабильности и гарантированности прав. Эти принципы образуют единую систему с принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, что является важным аспектом конституционной законодательной деятельности.

Нормативные акты, создаваемые в процессе законодательной деятельности, часто представляют собой результат согласования противоположных интересов. Для этого процесс согласования требует обращения к конституционным принципам, интерпретируемым КС РФ, что ограничивает деятельность законодателя соответствием правомерным ожиданиям граждан. В решениях Суда, касающихся нарушения государством доверия субъектов права, устанавливается правовое содержание института поддержания доверия. Элементы этого института включают: 1. Обеспечение возможности для всех участников правоотношений предвидеть последствия своего поведения.

2. Сохранение уверенности в постоянстве правового статуса и возможности реализации своих субъективных прав. 3. Запрет на произвольные изменения в действующей системе норм, и в случае необходимости таких изменений – установление переходного периода для адаптации.

4. Блокирование возможности придания обратной силы нормам, ухудшающим правовое положение лиц. КС РФ также сформулировал принципы, обеспечивающие поддержание доверия, включая запрет наделять обратной силой нормы, ухудшающие правовое положение лиц при изменении норм, на основе которых они начали реализацию своих прав и обязанностей.

Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, сформулированный КС РФ и конкретизированный в его решениях, оказывает влияние на законодательный процесс. Он ограничивает законодателя конституционными предписаниями, обязывающими государство действовать в соответствии с правомерными ожиданиями граждан, основанными на положениях Конституции Российской Федерации [2].

Согласно позиции КС РФ, ключевым условием поддержания этого доверия является стабильность правового регулирования и недопустимость произвольных изменений в действующей системе норм. Конституционный Суд сформулировал ряд требований для обеспечения этого условия. Среди них выделяются:

1. Предоставление гражданам разумного переходного периода для адаптации к изменениям в законодательстве.

2. Исключение придания обратной силы законам, ухудшающим положение граждан, что по сути представляет отмену прав, приобретенных в соответствии с ранее действовавшим законодательством.

3. Поддержание законных ожиданий граждан, что приобретенные ими на основе действующего законодательства права будут уважаться властями и реализованы.

4. Обязательное официальное опубликование временно применяемых международных договоров Российской Федерации, которые затрагивают права, свободы и обязанности граждан, перед их непосредственной реализацией на территории России.

Важно отметить, что со временем понимание принципа поддержания доверия закону и действиям государства со стороны КС РФ претерпело эволюционные изменения.

Эволюция рассматриваемого принципа в актах КС РФ началась в 1990-е годы, когда Суд начал ссылаться на него в контексте перехода к рыночной экономике. Так в 1996 г. принцип был использован для оценки налоговых изменений, подчеркивая запрет на нарушение законных ожиданий налогоплательщиков именно в контексте исключения придания обратной силы законам, ухудшающим положение граждан [12].

В 2000-е годы принцип укрепился в социальной сфере. В 2006 г. КС РФ защитил ожидания от приватизации жилья, указав на необходимость поддержания стабильности правового регулирования для обеспечения и поддержания доверия граждан государству [8]. В 2010 г. КС РФ указал на то, что действия властей, направленные на восполнение потерь от действий публичной власти, на практике реализуют принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем восстановления их нарушенных прав [9].

2010-е годы отметились расширением действия принципа на экономику. В 2020-е годы, в результате конституционной реформы 2020 г., принцип поддержания доверия интегрирован в ст. 75.1 и ст.75.5 Конституции РФ (в контексте социальных гарантий). В Постановлении от 26.03.2024 № 12-П КС РФ подчеркнул значимость его учета при принятии административных решений [13].

Прослеженная эволюция содержания принципа поддержания доверия к закону и действиям государства и статистика частоты обращения к нему подтверждают переход от эпизодического применения принципа к его восприятию в качестве системного критерия вынесения решений.

Доверие граждан к различным государственным и общественным институтам также является важным аспектом принципа доверия.

Этот аспект можно проиллюстрировать правовыми позициями Конституционного Суда РФ относительно доверия граждан к судам, судьям и кредитно-банковской системе.

КС РФ указывает, что в демократическом обществе участники судебного разбирательства должны испытывать доверие к суду. Это доверие, основанное на конституционных принципах независимости и самостоятельности судебной власти, может быть поставлено под сомнение только на основании достоверных и обоснованных доказательств. Личная беспристрастность судьи должна презюмироваться, пока не доказано обратное. Доверие к судам и государству в целом подрывается неисполнением или ненадлежащим исполнением судебных решений, обязательность которых имеет конституционно-правовое основание. КС РФ обращает внимание на необходимость исполнения своих решений.

Доверие к компетентности, независимости и беспристрастности судей обуславливает регулирование, согласно которому конституционный статус судьи является не личной привилегией, а средством, призванным обеспечивать каждому действительную защиту его прав и свобод. Общество и государство, предъявляя к судье высокие требования, обязаны обеспечивать ему дополнительные гарантии для надлежащего осуществления правосудия, включая предоставление особого статуса судьи в отставке.

Так, рассмотрев вопрос о конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» [18] и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» [17] в связи с жалобами граждан, КС РФ акцентировал внимание на важности поддержания доверия граждан к кредитно-банковской системе.

Суд подчеркнул, что из Конституции, гарантирующей охрану прав граждан, в том числе закрепленных статьей 35 (часть 1), вытекает обязанность государства обеспечивать защиту прав конкретного собственника. Вкладчик, размещая свои денежные средства во вкладах, несет определенный риск, что делает его действия значимыми не только в личном, но и в публичном контексте, поскольку сбережения населения являются устойчивым источником ресурсной базы, необходимой для инвестиций и долгосрочного кредитования.

Для достижения этих целей предназначено создание системы гарантирования вкладов физических лиц. Эта система нацелена на формирование механизмов защиты вкладчиков при разме- щении их сбережений в кредитных организациях. Она также отвечает потребностям банковской системы, способствуя восстановлению доверия к ней и привлечению дополнительных вкладов населения, что должно обеспечиваться посредством специального правового регулирования [3].

Проведенный анализ практики КС РФ позволяет говорить о следующих сферах реализации принципа поддержания доверия 1.

Чаще всего КС РФ интерпретирует рассматриваемый принцип как стабильность законодательной и правовой политики, используя концепцию защиты законных ожиданий и недопустимости отмены приобретенных прав [19]. Так, в одном из первых дел, в которых этот принцип был прямо сформулирован, он был применен в отношении приобретенных, но не реализованных прав [11]. Принцип чаще используется в делах о социальных выплатах, таких как пенсии и пособия [7].

В практике КС РФ принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства также используется как средство аргументации при оценке дискреционных полномочий органов публичной власти при издании или внесении изменений в нормативные акты, предполагая предсказуемость и стабильность регулирования. Основная практика связана с проверкой конституционности актов, изменяющих права и льготы, но потенциал принципа защиты доверия не полностью раскрыт, с усеченным пониманием, сводимым к качеству нормы закона [1, с. 137]. Практика КС РФ способствует нормативно-интерпретационной конституционализации принципа защиты доверия, и благодаря этому он воспринят Верховным Судом РФ, арбитражными судами и судами общей юрисдикции. В отечественной практике можно выделить два способа осуществления рецепции: использование правовых позиций КС РФ, в которых упоминается принцип, и формулировка принципа судами без ссылок на КС РФ, как в пунктах 17 и 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21, в последнем, в частности, прослеживается восприятие теории благоприятствующих и неблагоприятствующих административных актов, подчеркивающей недопустимость произвольных изменений решений [14]. Так, Четвертый арбитражный суд апелляционной инстанции сослался на статью 75.1 Конституции РФ, придя к выводу о необходимости соблюдения принципов правовой определенности и законности для под- 1 Следует особо отметить, что, несмотря на заметное количество обращений к принципу поддержания доверия, он, обнаруживая себя в мотивировочной части решений, практически не фигурирует ни в резолютивной их части, ни в описательной (в которой обратившееся лицо указывает юридическое основание обращения).

держания доверия хозяйствующих субъектов [15]. Можно выделить категорию споров, в которых суды используют принцип защиты доверия, указывая на наличие или отсутствие правомерных ожиданий у невластных субъектов.

При осуществлении правоприменительной деятельности сложно опираться на принцип без его позитивного закрепления. Судья может ссылаться на него исходя из правосознания или дискреции, но закрепление сделало бы использование принципа обязательным (и не только для судей), обеспечивая единообразную судебную практику как реализацию принципа равенства и равного доступа к правосудию [16, с. 31]. Формальное текстовое закрепление принципа необходимо для обеспечения единообразия, нормативности, обязательности и равного отношения, поэтому ему требуются свои формально закрепленные текст и пояснение [4].

Принцип защиты доверия обеспечивает стабильность и предсказуемость решений органов публичной администрации в отношениях с невластными субъектами.

Как было отмечено, часто КС РФ под принципом доверия к закону и действиям органов государственной власти понимает стабильность законодательной, а в широком смысле – правовой политики. Как правило, КС РФ использует сформулированную им концепцию о защите «законных ожиданий» и недопустимости отмены приобретенных прав [19, с. 76-84].

Так в одном из первых дел, в котором КС РФ применил данный принцип, речь шла о внесении изменений в Федеральный закон от 25.07.1998 № 131-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» (в настоящее время утратил силу) [11].

Таким образом КС РФ в своей практике связывает принцип доверия прежде всего со стабильностью правовой политики и недопустимостью произвольного изменения законодательства. В государствоведческом аспекте данное положение отражает более глубокую закономерность: стабильность правового регулирования является необходимым условием устойчивости государственной системы и, следовательно, реализации государственного суверенитета. Концепция «законных ожиданий», используемая Конституционным Судом, по своей сути направлена на обеспечение предсказуемости поведения государства. В государствоведческом измерении это означает институционализацию доверия как элемента публичной власти, без которого невозможно устойчивое функционирование суверенного государства.

Принцип поддержания доверия к действиям законодателя чаще всего использовался Консти- туционным Судом в делах, касающихся изменения условий и порядка различных социальных выплат: пенсий, пособий и т.п. [7].

Основная практика, в которой КС РФ применяет указанный принцип, связана с проверкой конституционности нормативных правовых актов, которыми устанавливается, изменяется либо отменяется порядок реализации прав и обязанностей, льгот и мер поддержки, предоставляемых невластным субъектам. Однако в практике конституционного правосудия потенциал принципа защиты доверия в полной мере не раскрыт, на что обращается внимание в науке административного права. Практика КС РФ пока демонстрирует усеченное понимание принципа защиты доверия, сводимого преимущественно к качеству нормы закона, свидетельствует о недостаточном учете его государствоведческого потенциала. Между тем данный принцип имеет более широкое значение, выступая элементом институциональной устойчивости государства и фактором обеспечения его суверенитета.

Однако именно посредством практики КС РФ происходит нормативно-интерпретационная конституционализация принципа защиты доверия в отечественной правовой системе. Во многом благодаря практике органа конституционного правосудия принцип защиты доверия был воспринят Верховным Судом РФ, арбитражными судами и судами общей юрисдикции [5].

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что до недавнего времени КС РФ тщательно аргументировал применение и значимость принципа поддержания доверия относительно социальных прав граждан прав, и гораздо реже обращался к нему при рассмотрении вопросов, касающихся политических прав правах (и чаще делал это весьма формально). Однако в решениях, принимаемых со второй половины 2010-х гг. КС РФ, рассматривая вопросы о возможных ограничениях прав и свобод человека и гражданина, и о возможных пределах таких ограничений, все чаще обосновывает свои позиции с помощью данного принципа. Это предопределяет, что деятельность органов государственной власти должна базироваться на оказываемом им гражданами доверии и оправдывать его, доверять им, равно как и гражданам следует руководствоваться тем положением, что действия государства направлены на поддержание доверия общества к нему путем защиты прав и свобод человека и гражданина, а также базовых конституционных ценностей общества. Наблюдаемая в практике КС РФ трансформация принципа доверия в сторону взаимности (доверие граждан к государству и государства к гражданам) отражает развитие современной модели государственности, основанной на взаимодействии власти и общества. В государствоведческом аспекте это свидетельствует о переходе от одностороннего понимания суверенитета к его социально обусловленной модели.

В современном государствоведении государственный суверенитет не может рассматриваться изолированно от социального контекста его реализации. Его устойчивость определяется не только юридическими механизмами, но и уровнем доверия общества к государственной власти.

В этом смысле принцип доверия выступает внутренним основанием суверенитета, обеспечивая его реальное, а не декларативное существование. Анализ практики КС РФ позволяет сделать вывод о том, что принцип доверия выходит за рамки частного юридического инструмента и приобретает системное значение. В государствоведческом измерении он выступает механизмом поддержания государственного суверенитета, обеспечивая добровольное признание публичной власти и снижая необходимость применения принуждения. Таким образом, принцип доверия в современном государствоведении следует рассматривать как элемент, обеспечивающий устойчивость государственного суверенитета. Он выполняет не только юридическую, но и социальную функцию, формируя основу легитимности государственной власти. Проанализированная практика КС РФ свидетельствует о постепенной институционализации данного принципа, что позволяет рассматривать его как один из ключевых механизмов взаимодействия государства и общества. В конечном счете устойчивость суверенного государства определяется не только объемом его властных полномочий, но и степенью доверия к нему со стороны граждан, что делает принцип доверия фундаментальной категорией современного государствоведения. Активизация исследований, предметом которых являлись бы указанные отношения, на наш взгляд, была бы весьма полезна для установления конструктивного диалога между государством, в лице его органов власти и должностных лиц, и институтами гражданского общества [6].