Правовой режим территорий традиционного природопользования: возможности государственного регулирования и гражданского общества (на примере Республики Саха (Якутия)

Рассмотрение вопроса о правовом режиме территорий традиционного природопользования (и в целом о специфике таких территорий) уместно начать с обращения к трем нормам Конституции Российской Федерации [1]. Во-первых, ст. 9 Основного закона указывает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Во-вторых, ч. 2 ст. 36 Конституции РФ закрепляет, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В-третьих, согласно ч.1 ст. 69 Конституции РФ Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Уместно также заметить, что поправками в Конституцию РФ 2020 г. в данную статью также была введена часть 2, указывающая на обязанность нашего государства сохранять культурную самобытность всех народов и этнических общностей, сохранять этнокультурное многообразие.

Таким образом, Конституция РФ закрепляет общий подход о том, что земля и природные ресурсы хотя и могут находиться в различных формах собственности, тем не менее предполагается свободный доступ к ним народов Российской Федерации и в целом они являются национальным достоянием. Этот общий подход уточняется закреплением на конституционном уровне прав коренных малочисленных народов, которые находятся под особой охраной российского государства и пользуются рядом специальных прав – в том числе в сфере природопользования. Вряд ли такое специальное правовое регулирование уместно рассматривать как привилегию. Это скорее политика по обеспечению базовых возможностей жизнедеятельности коренных малочисленных народов. Так, если для гражданина, проживающего в мегаполисе, выезд на охоту — это скорее хобби, то для представителя коренного малочисленного народа Севера это может быть средство удовлетворения базовых потребностей в пище. На это и намекает ст. 9 Конституции РФ, закрепляющая относительно природных ресурсов формулировку «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», а не например словосочетание «основа экономического развития России».

Таким образом, право на традиционное природопользование коренных малочисленных народов предопределяется заложенными в Конституции РФ фундаментальными правовыми идеями. Соответственно, у российского законодателя наличествует задача по формированию необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей возможность полноценной реализации такого права.

В 2001 г. был принят Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (далее – Закон «О территориях традиционного природопользования) [2]. Статья 2 данного закона устанавливает систему правового регулирования отношений в области образования, охраны, и использования таких территорий. Эта система включает четыре уровня:

1) Федеральное законодательство (сам Закон «О территориях традиционного природопользования», иные нормативные правовые акты); 2) Законодательство субъектов Российской Федерации; 3) Международные договоры (с рядом оговорок); 4) Обычаи коренных малочисленных народов.

Следует отметить, что законодатель нечасто конкретизирует, что те или иные общественные отношения могут регулироваться на основании обычая. Однако применительно к правам коренных малочисленных народов это упоминание абсолютно уместно.

На фоне подобной систематизации законодателем источников правового регулирования традиционного природопользования особенно интересно проследить, как законодательно обеспечиваются права коренных малочисленных народов в конкретных регионах России, в частности, в Республике Саха (Якутия) – крупнейшем субъекте Российской Федерации.

Начало образований территорий традиционного природопользования в Республике Саха (Якутия) началось с принятия в 2004 г. Закона «Об установлении границ и о наделении статусом городского и сельского поселений муниципальных образований Республики Саха (Якутия)» (далее – Закон об установлении границ) [3]. Первой версией этого закона были нарушены как нормы Конституции Республики Саха (Якутия), так и положения федерального законодательства о местном самоуправлении в части установления границ Беллетского наслега [4]. Проблема состояла в том, что коренное население, исторически занимавшее обширные терри - тории лесного фонда, в пределах ранее установленных границ ведения традиционных видов хозяйствования (оленеводство, охотничий промысел), оказалось вне юрисдикции местного самоуправления.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 5 марта 2007 г. №3-7/07 [5] и Постановлением Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 14 июля 2007 г. № 7-П [6] отдельные положения закона были признаны противоречащими действующему законодательству. В частности, суды признали недействительным установление отдельных границ и решение о наделении статусом сельского поселения Беллетского наслега Алданского района Республики Саха (Якутия).

Согласно п.3 ч.1 ст.11 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, земли рекреационного назначения, земли для развития поселения [7]. Принятие этой нормы в 2003 г. стало причиной законодательной инициативы по установлению границ муниципального образования «Беллетский эвенкийский национальный наслег». Для установления границ Администрацией Беллетского наслега были проведены ряд процедур:

–В 2006 году решением Беллетского наслежного Совета депутатов внесено изменение в Устав муниципального образования в части наименования, которое было в новой редакции изложено как «Беллетский эвенкийский национальный наслег».

–В 2008 году Правительство Республики Саха (Якутия) наделило Беллетский наслег статусом национального наслега.

–В 2009 году ввиду поступающих обращений граждан Беллетским наслежным Советом депутатов принято решение об объявлении территорией традиционного природопользования местного значения «Беллет» территории Беллетского наслега в пределах границ, установленных в 2000 году. Утверждено Положение о территории традиционного природопользования местного значения «Беллет».

–В 2009 году внесена законодательная инициатива в Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) об установлении границ Беллетского наслега.

–15 декабря 2011 года принят закон о внесении изменений и дополнений в закон республики об установлении границ. Законом установлены новые территории в пределах ранее существовавших границ. Этот день в настоящее время отмечается как праздник День наслега.

Согласование границ территории традиционного природопользования осуществлялось уполномоченным органом государственной власти Республики Саха (Якутия) – Министерством экологии, природопользования и лесного хозяйства. Надо заметить, что согласование шло очень долго. Так, Министерство в качестве препятствия к согласованию видело то, что на территории Беллетского наслега имеются наложения с особо охраняемыми природными территориями местного значения, принятыми на районном уровне.

Беллетский наслег является пионером в организации территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия). Сегодня в республике имеются 56 территорий с таким правовым режимом.

В целях координации управления территориями традиционного природопользования в республике, правительством был определен уполномоченный орган государственной власти. Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 3.08.2011 №849 «Об утверждении Положения о Департаменте по делам народов Республики Саха (Якутия)» [8] на данный департамент возлагались полномочия по проведению этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих на территории Республики Саха (Якутия) и организации взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями коренных малочисленных народов по вопросам образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов.

Затем в Положении о Государственном комитете Республики Саха (Якутия) по национальной политике и его коллегии (утверждено постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 14.10.2015 № 372 [9]) утверждены функции по координации вопросов образования территорий традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) республиканского и местного значений. Данный комитет ведет реестр территорий традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия). Он также организует проведение этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия).

Те же самые полномочия были утверждены и постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 16.05.2016 №157 «Об утверждении Положений о Министерстве по развитию институтов гражданского общества Республики Саха (Якутия) и его коллегии» [10].

Стандартное Положение о территории традиционного природопользования были разработаны вышеупомянутым Министерством по развитию гражданского общества. Управление территориями традиционного природопользования в соответствии с этим положением возлагалось на администрации муниципальных образований.

Так, первое Положение о территории традиционного природопользования было принято Беллетским наслежным Советом депутатов в 2009 году. В нем, в частности, было установлено что управление территорией возлагается на администрацию муниципального образования. Такая формулировка нормы было введена ввиду новизны института территории традиционного природопользования, и в те годы она представлялась наиболее рациональным вариантом.

По истечении времени упомянутое Положение сохранило свою юридическую силу. В Республике Саха (Якутия) за прошедшее время образовано 56 территорий традиционного природопользования местного значения. Координатором функционирования этих территорий является уполномоченный государственный орган, ведущий реестр этих территорий в республике и занимающийся проведением этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Местные органы на территории традиционного природопользования, как показала практика, ничем конкретным не занимаются. Сроки охоты устанавливаются департаментом охоты, который также уполномочен на предоставление квот гражданам на отстрел животного мира. При этом квоты на охоту в местах традиционного проживания малочисленных народов могут быть предоставлены и представителям других регионов, что может провоцировать конфликтные ситуации. Местные администрации не владеют информацией ни по количеству выданных лицензий на отстрел животных, ни по конкретным граждан, которым такие лицензии выданы.

В связи с этим видится необходимым внесение изменений в Положение о территории традиционного природопользования. Так, надо исключить нормы, которые устанавливают компетенцию органов местного самоуправления, а в первую очередь единоличные полномочия главы местного самоуправления.

В действующем законодательстве к полномочиям органов местного самоуправления не отнесены организация и содержание территорий традиционного природопользования. Однако, в ст. 11 Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации [11] закреплена возможность образования территориального общественного самоуправления. Кроме того, ст. 8 этого же закона конкретизированы права коренных малочисленных народов, среди которых:

–осуществление контроля за использованием земель (п. 2 ч.1 ст. 8); –участие в принятии решений органов государственной власти (как федеральной, так и региональной) и местного самоуправления (п.5 ч.1 ст.8); –делегирование представителей в советы при органах государственной власти и местного самоуправления (п.7 ч.1 ст. 8).

Возможным средством реализации указанных прав может являться учреждение Совета по вопросам малочисленных народов при главе муниципального образования.

Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается соответствующими положениями, утвержденными соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

В силу приведенных выше норм закона, представительный орган местного самоуправления утверждает правила ведения традиционных видов хозяйствования основываясь на традициях и обычаях местного сообщества коренных малочисленных народов. Обычаи малочисленных народов, как правило, основаны на боготворении духов природы, охоты, огня и т.д. что само по себе уже предполагает природоохранные функции, исключает браконьерство, излишнюю добычу животного мира. Важным моментом при разработке Положения и утверждении зон на территории традиционного природопользования является необходимость учета мнения населения, осуществляющего традиционные виды хозяйствования как охота и оленеводство. Традиционно все охотничьи участки и оленьи пастбища в местах традицион- ного расселения малочисленных народов распределены между родовыми поместьями.

Сегодня большинство из них оформили земельные участки под родовые общины.

Однако, есть пласт населения, постоянно проживающего в населенных пунктах и профессионально не занимающегося традиционными видами хозяйствования. Это в основном работники бюджетной сферы, здравоохранения, образования и т.д. Но они также имеют право на свободную традиционную охоту [12].

Работа существующих в некоторых муниципалитетах Советов по вопросам коренных малочисленных народов при главе муниципального образования в настоящее время направлена на организацию правил свободной охоты для представителей таких народов. Хотя в настоящее время в Республике Саха (Якутия) отсутствует региональный закон, муниципалитеты, руководствуясь нормами Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов, намерены определять в своих нормативных правовых актах правила традиционной охоты.

При этом в основном свободной охотой занимаются именно представители населения, не имеющие членства в родовых общинах, за которыми закреплены охотничьи угодья. Этот фактор сегодня должен быть учтен органами местного самоуправления, хотя бы в силу правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 05.07.2021 № 32-П.

Однако, количество допустимого к добыче животного мира сегодня регулируется органами государственной власти субъекта федерации, а не органами местного самоуправления. Соответственно, надзор за свободной охотой должен осуществляться также региональными органами государственной власти.

К полномочиям местного самоуправления должно относиться установление правил определения мест охоты, распределения квот на добычу объектов животного мира, определения конкретных физических лиц, получающих право свободной охоты.

Нормы о разграничении компетенции между органами государственной власти субъекта и органы местного самоуправления должны быть закреплены в Положении о территории традиционного природопользования. В свою очередь конкретная практическая работа в зависимости от времени года проводится органами местного самоуправления либо образованными учреждениями территорий традиционного природопользования.

Учреждение территорий традиционного природопользования выполняет различные природоохранные функции. Их выполнение опирается как на современные методы, так и методы, проистекающие из исторических традиций. В первую очередь функции по защите территорий традиционного природопользования предполагают осуществление рейдовых мероприятий для выявления нарушителей или потенциальных нарушителей установленного режима территории.

Позитивным опытом является учреждение института общественных экологических инспекторов, созданного на базе Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия). Организация подобной общественной работы на местах традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов усилит эффективность управления и функционирования территорий традиционного природопользования, как минимум в силу заинтересованности самого населения в защите исконной среды обитания и тесного взаимодействия с органами власти. Такое сотрудничество можно рассматривать как успешную практику реализации механизмов гражданского общества.

Важен еще и тот факт, что местное население в силу своих исторических традиций и обычаев имеют свои собственные родоплеменные земли для ведения охоты, оленеводства и рыбалки. Выполнение обязанностей по охране окружающей среды и предупреждению правового режима территорий традиционного природопользования – само собой разумеющейся вид деятельности для них. Свободное осуществление традиционной охоты не предполагает абсолютной вседозволенности и полного отсутствия правовых рамок при ее проведении. Для установления и конкретизации правил традиционной охоты с целью соблюдения правопорядка необходим совещательный орган, формируемый в том числе из представителей коренных малочисленных народов. У такого совещательного органа должно быть право законодательной инициативы. Отметим, что возможность учреждения подобного органа предусмотрена Законом о гарантиях прав коренных малочисленных народов.

Как известно, Республика Саха (Якутия) является самым большим регионом Российской Федерации с суровыми климатическими условиями и богатейшим природным миром. Сроки возможной охоты, рыболовства, добычи объектов животного мира существенно различаются от местности к местности – ввиду природного многообразия данного региона. Эти географические особенности предопределяют саму собой разумеющуюся обязанность законодателя и правоприменителя: учитывать климатические и природные особенности при принятии юридически значимых решений. Так, Департамент охотничьего хозяйства Республики учитывает эту раз- ницу при установлении сроков охоты в выдаваемых лицензиях на добычу объектов животного мира. Вместе с тем, Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [13] (далее – Закон об охоте) не предусматривает необходимости согласования выдачи лицензий на охоту и добычу объектов животного мира с представителями коренных малочисленных народов. В связи с этим видится рациональным решением закрепление в Положениях о территориях традиционного природопользования норм об охоте, предложенных самими представителями малочисленных народов, проживающих в соответствующих местностях.

Сегодня оперативное руководство территориями традиционного природопользования возложено на администрации муниципальных образований. Такой подход был актуален и рационален около двадцати лет назад – в первые годы после образования территорий традиционного природопользования. Тогда вся организационная работа ложились на глав муниципалитетов. С тех пор этот подход не пересматривался. Однако главы муниципальных образований, решив организационные вопросы по образованию территорий традиционного природопользования, фактически перестали ими заниматься.

На современном этапе представляется очевидным, что оперативное руководство территориями традиционного природопользования не исчерпывается установлением их границ (чем занимались главы муниципальных образований). Сегодня требуется качественно новый законодательных подход, предполагающий возможность участия местного населения в управлении территориями традиционного природопользования.

В силу положений Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов необходимо организовать Совет при главе муниципального образования для решения вопросов традиционной хозяйственной деятельности. Подобных совещательных органов сегодня в Республике Саха (Якутия) не имеется. Это само по себе свидетельствует о неполной реализации положений данного Закона. Основной причиной слабой эффективности работы Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов о гарантиях прав является недостаточная осведомленность населения и низкая правовая информированность коренных малочисленных народов. Наконец, отдельной причиной низкой эффективности является малый контакт администрации села и депутатов с избирателями, что закономерно приводит к неактивности населения.

Работа Совета при его учреждении будет носить общественный характер и в его предложениях содержатся рекомендации для деятельности органов местного самоуправления. Такой подход в работе органов местного самоуправления снизит коррупциогенные факторы.

При наступлении судебных споров, касающихся территорий традиционного природопользования, Совет может, во-первых, формулировать мнение коренных малочисленных народов, подлежащее учету судом; во-вторых, выступать уполномоченным представителем местного населения. Такие полномочия прямо следуют из ст. 14 Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов.

Решением конференции, общего собрания или схода жителей села в силу устоявшихся обычаев и традиций малочисленных народов севера в актив села всегда избираются наиболее умудренные жизненным опытом представителями.

Этот же подход возможно экстраполировать на формирование Совета. Учитывая специфику национальных поселений, мудрость старшего поколения и наиболее авторитетной части населения всегда учитывалась при принятии важных для всего общества решений.

Таким образом совместная деятельность населения и государственной власти через избранный Совет может способствовать организации традиционной охоты в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Результатом такой работы можно ожидать:

–установление правил традиционной охоты в местах традиционного проживания, их исполнение и контрольные функции.

–обеспечение ответственного и рационального функционирования территории традиционного природопользования.

–сохранение и развитие традиционных отраслей хозяйствования.

–защита и сохранение биологического разнообразия объектов животного мира. –становление гражданской ответственности.

В завершение настоящего исследования отметим, что высказанные предложения направлены на повышение эффективности гражданского общества в Республике Саха (Якутия).

Основная сущностная черта гражданского общества – эффективный и равноправный диалог государственной власти и населения. Учреждение Совета при главе муниципального образования можно рассматривать как создание необходимой площадки для такого диалога. Предметом совместной работы государственной власти, местного и самоуправления в рамках предлагаемого Совета могут стать самые разные вопросы, не исчерпываемые только проблематикой традиционного природопользования. Как отмечалось в начале данной статьи, правовое регулирование функционирования территорий традиционного природопользования определяется, в том числе, национальными обычаями. Однако реалии сегодняшнего дня таковы, что органы государственной власти не всегда в курсе о существовании таких обычаев в конкретных местностях. Соответственно, предлагаемый Совет может быть той площадкой, на которой представители коренных малочисленных народов могут донести до представителей власти как факт существования тех или иных обычаев, так и их конкретное содержание и нюансов.

В силу изложенных причин не вызывает сомнений, что учреждение совещательных органов при главах муниципальных образований – насущная необходимость, обусловленная необходимостью конкретизации институтов гражданского общества, обеспечения правопорядка в традиционном природопользовании и защиты прав коренных малочисленных народов.