Правовая политика банка России в области потребительского кредитования и защиты прав потребителей финансовых услуг

Доктринальные вопросы определения содержания явления «правовая политика», остаются на сегодняшний день, крайне актуальны. Следует отметить, что в рамках общей теории государства и права, до настоящего момента, не сложилось единства мнений относительно сущности, а также предназначения данной категории. В.К. Самигуллин отмечает, что «... правовая политика, представляет собой сложную и многогранную динамичную деятельность «...» определенных субъектов «...» которые, считая высшей ценностью человека, его права и свободы «...» стремятся создать «...» благоприятные условия для жизни людей, используя для этого весь имеющийся арсенал правовых средств» [20, с. 15]. А.В. Малько констатирует, что только в 21 веке термин «правовая политика» становится полноправной категорией юридической науки, отражающей процессы правового развития общества [7, с. 23]. В связи с этим, сравнительно недавно, категория «правовая политика» стала полноценным объектом пристального внимания научного сообщества, тем самым, каждое научное исследование, посвященное указанному явлению, не лишено своей значимости.

В отношении определения целей и задач «правовой политики» Еремин А.Р., Любушкин В.А., Кузенков К.Г. указывают, ¬ — «...осознанная, консолидированная правовая политика государства, выражается, в «...» нормативных правовых актах «...» направленных, прежде всего на охрану и защиту «...» общественных отношений в конкретной отрасли права [3, с. 66]. Таким образом, предпринимая попытку подвести общую черту исследованиям, посвященным проблемным аспектам определения сущности и основных целей разработки правовой политики в государстве, в т.ч.

Российской Федерации, уместно говорить, что ее целью, в целом, является формирование стратегических направлений развития права, и трансформация, благодаря данному, конкретно определенного вида общественных отношений, базирующейся на общих началах (принципах) гуманизма и обеспечения, соблюдения прав человека, т.к. именно они являются высшей ценностью, определяют смысл и содержание Законов.

Несмотря на широкий пласт сложностей, детерминированных неопределенностью общего понимания явления «правовая политика» и ее сути, в последние годы, наблюдается рост научных исследований, посвященных рассмотрению некоторых ее направлений в рамках отдельных отраслей права. В связи с этим, несмотря на разногласия ученых, отраслевая теория права, напротив, «делает шаг вперед», и комплексно, рассматривает содержание и реализацию правовой политики в фокусе той или иной юридической науки.

В подавляющем большинстве случаев, имеющиеся научные исследования, посвящены рассмотрению «правовой политики» на примере охранительных отраслей права, в первую очередь — уголовного [22]. Остальные аспекты ее реализации в иных отраслях права, не часто становятся предметом научных изысканий, в т.ч. в рамка финансового и банковского права.

Несмотря на это, в 2023 году, Правительство Российской Федерации приняло распоряжение № 2958 — р «Стратегия повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры до 2030 года» (далее — Стратегия). Данная Стратегия примечательна тем, к 2030 году, в России, ставится одна из ведущих задач в области финансовой деятельности — обеспечение общего уровня понимания гражданами ответственного заимствования [11]. Закрепление подобного рода результатов вполне объяснимо, так как Центральный Банк Российской Федерации (далее — ЦБ РФ, Банк России) ежегодно фиксирует увеличение сумм «просроченных» платежей по потребительским кредитам (займам), которые, в 2025 году, достигли рекордных 1,5 трлн. Рублей [10]. Только один вопрос, все же, остается неразрешимым: почему же, при наличии утвержденной Стратегии, долговая нагрузка граждан неимоверно велика и последние, не способны надлежащим образом исполнить свои обязательства перед кредиторами? Действительно ли причина лишь в неспособности населения здраво оценивать свои возможности при кредитовании? В настоящей статье, попытаемся дать ответ на поставленные вопросы, а также рассмотреть основные направления финансово-правовой политики в области потребительского кредитования, направленной на долговое улучшение положения заемщиков, как наиболее значимого сегмента современного финансового рынка.

В первую очередь следует обратить внимание на некоторую разницу между декларируемым и действительным уровнем инфляционных ожиданий. Банк России указывает, что по состоянию на июль 2025 года инфляция в Российской Федерации составила 8,79% [5]. Однако как показывают последние данные опроса граждан, наблюдаемая ими инфляция вдвое больше официально провозглашенной, и составляет 16,1% [19]. Самое негативное последствие высокого уровня инфляции есть обесценивание сбережений, а также сокращение общего уровня дохода населения.

Поэтому, как справедливо замечают Гельманова З.С., Волокитина И.Е., Саульский Ю.Н. «...повышение платежей, обусловленное инфляцией, в сочетании с возможным снижением реальных доходов, затрудняет своевременные выплаты по долгам, что может привести к накоплению просроченной задолженности» [2, с. 31]. С негативным инфляционным уровнем «рука об руку» идет и тенденция сокращений численности штата, в первую очередь, в коммерческих организациях, ввиду стагнации производства, доходов и увеличения расходов компаний — работодателей, что ведет, в результате, к увеличению доли безработицы на рынке труда [21]. В связи с этим, финансовое положение населения усугубляется, поэтому, заемщики не в состоянии планировать расходы собственного бюджета с учетом имеющихся долговых (заемных) обязательств перед финансовыми организациями, предоставляющих потре- бительские кредиты (займы), что, закономерно, влечет образование просроченной задолженности по предоставленному им потребительскому кредиту (займу).

С большой долей сомнений можно вести речь о том, что исключительно субъективный фактор, связанный с непониманием гражданами последствий заключения договора потребительского кредита (займа), необходимости полно и своевременно исполнять заемные обязательства, а также слабым уровнем финансовой культуры в обществе, о чем прямо указывается в ранее приведенной Стратегии, является доминирующим, при рассмотрении экономических и правовых вопросов, посвященных причинам формирования просроченной задолженности граждан. На наш взгляд, исключительно экономические обстоятельства, приведенные выше, оказывают влияние на экономику, и, как следствие, изменяют правовое положение граждан в заемных отношениях.

Понимая данное, Банк России, с 2020 года, ежегодно акцентирует внимание кредиторов, на необходимость идти потребителям финансовых услуг «на встречу» и осуществлять реструктуризацию долга, рефинансирование, если заемщик пребывает в трудной жизненной ситуации, в т.ч. вызванной снижением (лишением) заработка, и не в состоянии, в результате, исполнять обязательства по предоставленному ему кредиту (займу) [6].

Но уже в 2023 году Законодатель поддержал позицию Банка России и дополнил Федеральный Закон «О потребительском кредите (займе)» № 353 — ФЗ (далее — ФЗ № 353) ст.6.1. — 2, которая, устанавливает особый порядок изменения условий заключенного договора потребительского кредита (займа).

Согласно данной статье, заемщик, вправе обратиться к кредитору с заявлением об изменении условий договора потребительского кредита (займа) (путем предоставление ему льготного периода, реструктуризации и т.д.) при совокупном соблюдении определенных условий (п.1 ст.6.1. — 2 ФЗ № 353), в т.ч. находясь в тяжелой жизненной ситуации, к которой Законом отнесено: снижение среднемесячного дохода заемщика более чем на 30% или проживание заемщика в жилом помещении, находящемся в зоне чрезвычайной ситуации, нарушение условий его жизнедеятельности и утрата им имущества в результате чрезвычайной ситуации. Данные случаи необходимо подтвердить документально, после чего, кредитор принимает решение об изменении условий заключенного договора (п.9 — 10, п.14 ст.6.1. — 2 ФЗ № 353). Отказать последний может лишь в случае, если заемщик не соответствует требованиям п.1 ст.6.1. — 2 ФЗ № 353 и (или) не представил необходимые, для изменения договора потребительского кредита (займа), сведения.

Подобная законодательная мера, изначально, была призвана облегчить долговую участь широкого круга заемщиков, освободив последних, хотя бы на некоторое непродолжительное время, от финансовых обязательств перед кредиторами с одной стороны, а с другой — позволить им не усугублять, и без того, свое «шаткое» финансовое положение, в условиях нестабильной экономической обстановки.

Спустя два года, после внесенных в ФЗ № 353 изменений, Центральный Банк провел мониторинг исполнения требований ст. 6.1. — 2.

Однако реализация данных положений показала, мягко говоря, спорные итоги.

В Информационном Бюллетене от 31.07.2025 года, касающегося динамики реструктуризации кредитов населения, Банк России заявил, что коммерческие банки, по состоянию на июнь 2025 года, одобрили (удовлетворили) лишь 26,5% обращений (заявок) заемщиков на предоставление им льготного периода кредитования (реструктуризации долга) [1]. Для сравнения, по состоянию на март 2025 года, кредитные организации одобрили 28,3% обращений, а в 2024 году, одобрили — 29,7% обращений.

Из представленных данных следует, что постепенно, квартал за кварталом, количество одобренных кредитными организациями заявлений потребителей финансовых услуг об осуществлении реструктуризации снижается, и банки, крайне неохотно идут на уступки заемщикам, даже несмотря на то, что указанное, является, в силу ФЗ № 353, их прямой обязанностью, а Банк России, как орган банковского регулирования, систематически напоминает им об этом. Чем же это вызвано?

В современных реалиях, банки, — это коммерческие организации, главной задачей которых является извлечение прибыли. Прибыль, в банковской практике, явление сложное и много структурное, и, в подавляющем большинстве случаев, источником ее формирования, являются денежные суммы, полученные от уплаты заемщиками процентов по предоставленному кредиту.

Вследствие, банки всегда стремятся к получению максимального размера прибыли, поэтому прибегают к разнообразным способам ее увеличения.

Закрепление законодателем, обязанности кредитора устанавливать для заемщика льготный период кредитования, осуществлять реструктуризацию и т.д. не просто снижает потенциальный доход банка, и уменьшает уровень причитающейся ему прибыли, а полностью вступает в противоречие с коммерческой целью его деятельно- сти, так как смысл, предусмотренного ст.6.1. — 2 ФЗ № 353 льготного периода, коренится в приостановке платежей по договору потребительского кредита (займа) или уменьшения их размера, без применения со стороны кредитора, штрафных мер ответственности к заемщику, за неисполнение им договорных обязательств, что не отвечает экономическим интересам любой кредитной организации.

Этим и объясняется крайне неудовлетворительный уровень «претворения в жизнь» положений ст.6.1. — 2 ФЗ № 353. Поэтому, вне зависимости от финансового положения заемщика, его сложных жизненных обстоятельств, не позволяющих надлежащим образом исполнить заемные обязательства, банк, априори, в условиях рыночной системы экономики, не заинтересован в трансформации условий договора потребительского кредита (займа) в пользу заемщика.

К слову, в науке гражданского и финансового права высказывается мнение о том, что установление императивных правил для кредиторов по предоставлению льготного периода кредитования, реструктуризации и т.д., нарушает баланс интересов участников гражданских правоотношений [8]. За формирование нового порядка согласования интересов заемщиков и кредиторов, в области потребительского кредитования, выступают и другие авторы [18]. Тем не менее, представляется, что при имеющейся модели экономических отношений, баланс интересов участников заемных отношений, по вопросу предоставления кредитных льгот, реструктуризации долга, рефинансирования, не может быть достигнут, о чем наглядно свидетельствует судебная практика.

Еще задолго до вступления в силу ст.6.1. — 2 ФЗ № 353, суды общей юрисдикции приходили к выводам о том, что принятие решения о рефинансировании, реструктуризации и т.д. по договору потребительского кредита (займа), изменения его условий, полностью лежит в плоскости усмотрения кредитора [17]. К примеру, Омский районный суд, в 2019 году, отметил, что предоставление рассрочки или реструктуризация долга, есть его право, а не обязанность кредитора [15]. К аналогичной позиции приходят и иные суды [13].

При этом, нельзя сказать, что даже наличие ст.6.1. — 2 в ФЗ № 353, обязывающей, ныне, финансовые организации предоставлять льготный период по договору потребительского кредита (займа), осуществлять реструктуризацию, кардинально изменило подходы, сложившиеся в судебной практике.

Например, Ленинский районный суд г. Ульяновск в 2023 году отметил, что «...ухудшение материального положения истца не является существенным изменением обстоятельств, наступление которых истец не мог предвидеть в момент заключения кредитного договора, и не может быть квалифицировано как существенное изменение обстоятельств, предусмотренное п. п. 1 — 4 ч. 2 ст. 451 ГК РФ…» [14]. Поэтому, суд поддержал позицию кредитной организации об отказе в реструктуризации долга заемщика, ввиду отсутствия для этого необходимых оснований. Более того, некоторые суды даже отмечают, что заемщики, должны оценивать риски своей неплатежеспособности и ухудшения материального положения, поэтому, наличие таких ситуаций не являются существенными и не влияют на необходимость трансформации условий договора потребительского кредита (займа) [12].

Поэтому, как до 2023 года, так и после, суды исходили, и продолжают исходить из того, что предоставление льготного периода кредитования, осуществление реструктуризации, по договору потребительского кредита (займа), возможно исключительного по взаимному соглашению банка и заемщика, а не лишь по инициативе одной стороны.

Тем не менее, даже после согласованной и осуществленной реструктуризации долга, кредитные организации в одностороннем порядке, как показывает практика, ее отменяют. Так, Саянским районным судом было установлено, что Сбербанк (ПАО) (далее — банк) осуществил реструктуризацию долга, в связи тяжелой жизненной ситуацией заемщицы, но через несколько месяцев, в одностороннем порядке, принял решение о ее отмене, несмотря на отсутствие, со стороны заемщицы, нарушения ее условий [16]. В дальнейшем, банк обратился к нотариусу для совершения им исполнительной надписи, что дало ему право на осуществление взыскания задолженности. Именно с данным действием заемщица была не согласна и оспаривала правомерность ее совершения. Суд удовлетворил требования заемщицы, в связи с тем, что «... не предоставлены «...» данные о правомерности отмены реструктуризации кредита «...» суд считает, что исполнительная надпись совершена необоснованно и подлежит отмене».

Как видно из представленных материалов судебной практики, во — первых, банки не стремятся предоставлять льготный период кредитования, реструктуризацию долга заемщикам, по договорам потребительского кредита (займа), даже в связи с наличием тяжелых жизненных обстоятельств, в чем их активно поддерживают суды общей юрисдикции.

Примечательно и то, что по данной категории споров, суды ссылаются на положения ст.451 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), а не ст. 6.1. — 2 ФЗ № 353, кото- рая, в силу своего содержания и юридико-технического конструирования, позволяет кредиторам, судам, самостоятельно оценивать степень «существенности» измененных обстоятельств, и, как правило, не в интересах заемщика. В связи с этим, несмотря на наличие ст.6.1. — 2 ФЗ № 353, которая обязывает кредиторов изменять условия заключенного договора потребительского кредита, данная правовая норма просто «меркнет» перед ст.450 ГК РФ, и потому, практика ее реализации оставляет желать лучшего. В результате, масса потребителей финансовых услуг, не могут добиться ни от кредитных организаций, ни от судов, защиты собственных прав. Фактически, ст.6.1. — 2 ФЗ № 353, с учетом смысла и толкования, которое ей придается судебной практикой, в действительности, не реализуема.

По нашему мнению, между содержанием ст.451 ГК РФ и ст.6.1. — 2 ФЗ № 353 имеется противоречие, вызванное разным содержанием общей и специальной норм. Ст.451 ГК РФ не содержит примерного перечня обязательств, которые признаются существенными для изменения договора, а также не содержит бланкетной нормы, указывающей на то, что такие обстоятельства могут предусматриваться отдельными нормативно-правовыми актами, как в случае со ст.6.1. — 2 ФЗ № 353. И в этом смысле, при разрешении возникающих коллизий, следует руководствоваться Таким образом, видится целесообразным внесение изменений в п.1 ст.450 ГК РФ, в части указания на то, что перечень обстоятельств, признаваемых существенными для целей настоящей статьи, может предусматриваться иными Законами. В связи с чем целесообразно изложить п.п.2 п.1 ст.50 ГК РФ в следующем виде:

«Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях. Основания признания изменения обстоятельств существенным, могут устанавливаться отдельными Законами».

И к перечню таковых, вполне следует относить ФЗ № 353, а именно ст.6.1. — 2, в связи с чем, заемщики могут ссылаться на ее положения, в случае если оспаривают отказ в предоставлении кредитором им льготного периода по договору потребительского кредита (займа), рефинансирования и проч., в судебном порядке.

Дополнительно, в целях правовой защиты заемщиков, целесообразно предусмотреть в ст.6.1. — 2 ФЗ № 353 запрет кредитной организации самостоятельно отменять (приостанавливать) и (или) отказываться от льготного периода кредитования, реструктуризации долга по договору потребительского кредита, после того, как они были предоставлены заемщику, иначе предназначение ст.6.1. — 2 ФЗ № 353 нивелируется. В связи с чем, необходимо дополнить ч.18.1 ст.6.1. — 2 ФЗ № 353, изложив ее в следующем виде:

«В течение льготного периода кредитор не вправе самостоятельно изменять условия заключенного договора потребительского кредита (займа), приостанавливать срок действия и (или) отказываться от предоставленного заемщику льготного периода. В случае, если кредитор в течение льготного периода в одностороннем порядке изменил условия заключенного договора потребительского кредита (займа), приостановил срок действия и (или) отказался от предоставленного заемщику льготного периода, то заемщик, вправе требовать от кредитора возмещения убытков».

Во — вторых, несмотря на то, что Центральный Банк РФ, констатирует негативные тенденции в банковской практике по вопросам реструктуризации долгов потребителей финансовых услуг, он, в рамках предоставленных ему надзорных полномочий, никак не реагирует на то, что кредитные организации не исполняют требования ст.6.1. — 2 ФЗ № 353 или исполняют их таким образом, что в итоге, ущемляют права заемщиков. Хотя, по нашему мнению, данное направление его деятельности, прямо вписывается в концепцию поведенческого надзора. Однако Банк России достаточного внимания ему не уделяет, и даже не разрабатывает каких-либо рекомендаций в данной сфере, адресованных кредиторам [9].

Более того, выявляя нарушения, финансовый мегарегулятор не применяет никакие финансово — правовые санкции к кредитным организациям, за нарушение ими ст.6.1. — 2 ФЗ № 353, в порядке ст.74 Федерального Закона «О Центральном банке Российской Федерации Банке России» от 10.07.2002 № 86 — ФЗ.

Фактически, ни законодатель, ни суды, ни Банк России, не разрабатывают конкретных правовых механизмов, позволяющих обеспечить соблюдение прав заемщиков в области потребительского кредитования, по поводу предоставления им льготного кредитного периода в соответствии со ст.6.1.-2 ФЗ № 353. И данное обстоятельство не только негативно сказывается на практике реализации правовых норм, регулирующих анализируемые нами общественные отношения, но и, в итоге, усугубляет долговое положение колоссального количества потребителей финансовых услуг, несмотря на то, что, в рамках финансово-правовой политики, проводимой Банком России и государством в целом, ставятся абсолютно противоположные цели и задачи, которые, как нам кажется, не будут достигнуты, ровно до момента пересмотра экономических, и, как следствие, правовых условий жизни общества.