Определения о нарушении законности в цивилистическом процессе: правовая природа, адресаты и проблемы реализации

Введение

Традиционной формой реагирования суда на выявленные нарушения законности является вынесение частного определения, как особого вида судебного постановления. Несмотря на важность данного инструмента для укрепления законности, в настоящее время он используется судами довольно редко. Так, официальная судебная статистика показывает, что в 2021 г. федеральными судами общей юрисдикции было вынесено менее 7000 частных определений, лишь около 0,03% от количества рассмотренных гражданских дел. Прошедший 2024 г. отметился ростом числа частных определений до 17 000, что составило 0,4% рассмотренных дел [1, с. 53], тем не менее эффективность данного инструмента остается недостаточной.

Частное определение рассматривается как средство профилактики правонарушений. Процессуальный закон возлагает на адресатов обязанность сообщать суду о принятых мерах, однако механизма принуждения к устранению нарушений не предусмотрено, кроме сравнительно мягкой санкции в форме судебного штрафа. На практике нередко ответные меры носят формальный характер или ограничиваются отписками. В итоге должного превентивного эффекта частное определение не достигает.

1. Правовое регулирование частных определений: ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ Действующий ГПК РФ (ст. 226) устанавливает, что при выявлении судом в ходе рассмотрения дела случаев нарушения законности суд вправе вынести частное определение. Следует обратить внимание, что вынесение частного определения в гражданском процессе имеет дискретный характер – это право, а не обязанность суда. Частное определение выносится отдельно от основного решения (завершающего определения) и не влияет на существо рассмотренного спора. Закон требует направить такое определение в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам, допустившим нарушение либо ответственным за устранение допущенного нарушения, которые обязаны в течение месяца сообщить суду о принятых ими мерах. Норма ГПК не конкретизирует, каким образом должно быть направлено определение и каков порядок его последующего контроля, отсылая к общим правилам судебного делопроизводства. В случае неисполнения частного определения – а именно, если адресат не сообщит о мерах в установленные сроки – суд может наложить на виновное должностное лицо судебный штраф (гл.8 ГПК РФ).

Кроме того, если в процессе рассмотрения дела суд выявит в действиях каких-либо лиц признаки преступления, он обязан сообщить об этом в органы дознания или следствия. Как должно быть оформлено такое сообщение, всегда ли оно является по форме и содержанию идентичным частному определению, законодатель не сообщает (ч. 3 ст. 226 ГПК РФ).

В арбитражном судопроизводстве институт частных определений был введен в 2016 году, когда в АПК РФ появилась специальная ст. 188.1АПК РФ. По содержанию эта норма во многом аналогична положениям ГПК РФ, однако имеет ряд особенностей. Во-первых, в АПК законодатель путем перечисления указывает, кому может быть адресовано частное определение, и буквальное прочтение статьи закона говорит о необходимости вмешательства именно государственных или иных публичных органов, должностных лиц, либо субъектов, осуществляющих функцию контроля, если нарушение допущено адвокатом или иным субъектом профессиональной деятельности. Названные адресаты обязаны в течение месяца со дня получения частного определения сообщить арбитражному суду о принятых мерах. Что касается ответственности за неисполнение такой обязанности, АПК указывает, что неисполнение частного определения влечет ответственность, предусмотренную законодательством РФ, не конкретизируя ее вида, это может быть не только наложение судебного штрафа, но и административная или дисциплинарная ответственность. При выявлении признаков преступления арбитражный суд, аналогично общегражданскому, сообщает об этом правоохранительным органам (ч. 4 ст. 188.1 АПК РФ).

Такое сообщение на практике оформляется как частное определение. Например, в отношении участника процесса, представившего арбитражному суду сфальсифицированные доказательства, арбитражный суд выносит частное определение (частное определение Арбитражного суда Челябинской области от 04.06.2021 по делу № А76-9979/2019, от 12.01.2022 по делу № А76- 3855/2020 по признакам нарушения положений ч. 1 ст. 303, ст. 327 УК РФ) [2].

Правовое регулирование частного определения в ст. 200 КАС РФ в сравнении с АПК РФ и ГПК РФ является наиболее полным. Прежде всего законодатель указывает, что при выявлении случаев нарушения законности суд «выносит частное определение», т.о. формулировка нормы обязывает судей реагировать на нарушение законности, в отличие от диспозитивного усмотрения в АПК РФ и ГПК РФ. Во-вторых, четко указано, что копии частного определения направляются не позднее следующего рабочего дня вынесения соответствующим органам, организациям или должностным лицам, которые в течение месяца со дня вынесения определения обязаны сообщить суду о принятых мерах. Наконец, в отличии от гражданского и арбитражного процесса КАС РФ прямо указывает на возможность обжалования частного определения. Опять же, если в процессе по административному делу вскрываются признаки уголовного преступления, суд направляет соответствующее сообщение в правоохранительные органы (ч. 4 ст. 200 КАС). Следует отметить, что вынесение частного определения возможно и после рассмотрения дел как процессуальная санкцией в отношении субъектов, наделённых публичными полномочиями, если суд удовлетворил административный иск (заявление), а проигравший ответчик не сообщил суду о мерах, принятых для защиты прав административного истца (заявителя), что прямо предусмотрено в п. 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» [3].

Итак, краткий анализ процессуальных норм показывает, что в цивилистическом процессе сложился особый процессуальный институт реагирования суда на выявленные при рассмотрении дел (и позднее в стадии реализации судебных актов) нарушений закона посредством вынесения либо частных определений, либо их отдельного вида - сообщений в органы дознания или предварительно следствия. Различия в правовом регулировании, которые выявлены в трех процессуальных кодексах цивилистической направленности: о праве или обязанности суда выносить частное определение (сообщение), порядке и сроках направления частных определений (сообщений) уполномоченным органам, о праве обжалования указанных судебных актов, конечно, требуют устранения путем унификации правовых норм, на что справедливо обращается внимание исследователями [4, с. 90].

Однако, на наш взгляд, просто унификации ст. 200 КАС РФ, ст. 188.1 АПК РФ и ст. 226 ГПК РФ недостаточно. Необходимо признать, что реализация судом самостоятельной задачи укрепления законности путем вынесения «сигнальных» определений является самостоятельным процессуальным институтом, требующим развития. Уже очевидно, что реакция суда на нарушения имеет внутреннюю дифференциацию на частные определения и сообщения в правоохранительные органы. Если в отношении частных определений во всех кодексах указана обязанность адресатов письменно известить суд о принятых мерах в месячный срок, то в отношении сообщений аналогичной обязанности правоохранительных органов однозначно не следует, а структура ст.ст. 200 ГПК РФ, 188.1 АПК РФ, 200 КАС РФ не предполагает также рассмотрения судом вопроса о привлечении к процессуальной штрафной ответственности за отсутствие «обратной связи» от правоохранительных органов. Таким образом, нельзя поставить знак равенства между частным определением и реакцией суда на «внешние» нарушения законности, выявленные при рассмотрении судебных дел, это было бы излишним упрощением. Правильнее было бы говорить о группе судебных актов, «сигнализирующих» о нарушении законности.

2. Зарубежный опыт: судебные предупреждения Российская процессуальная традиция унаследовала частное определение как историческую традицию советского периода. В правопорядках зарубежных стран можно найти определенные аналогии, хотя, как правило, они реализуются иначе. В классических судебных системах общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) судья, рассматривающий дело, обычно не выносит специальных постановлений, адресованных внешним органам, по итогам дела. Функция суда – разрешить спор между сторонами, а не заниматься общим надзором за законностью. Тем не менее, это не означает, что обнаруженные в ходе процесса нарушения остаются без внимания. Просто механизм реагирования иной: судьи используют свои дискреционные полномочия или общее право сообщать о правонарушениях компетентным органам. Например, если в ходе судебного разбирательства вскрылись признаки преступления (скажем, лжесвидетельства), судья вправе инициировать процедуру по привлечению виновного к ответственности через направление материалов в прокуратуру или полицию. Так, в судебной практике Англии и США известны случаи, когда судьи после завершения процесса направляли копию судебного решения и сопроводительное письмо в адрес прокурора с указанием на возможное преступление, выявленное в ходе разбирательства [5]. По сути, это можно назвать аналогом частного определения, с важным отличием – подобные действия судьи не образуют самостоятельного судебного акта, подлежащего обжалованию. Акт передачи материалов прокурору судьей не отличается по своей сути от обращения любого гражданина в правоохранительные органы. Судья делает это в рамках своего долга содействовать соблюдению законности, но не как часть судопроизводства по делу. Британские судьи порой включают в тексты решений или судебных протоколов специальные judicial warnings (судебные предупреждения) – замечания или рекомендации по устранению выявленных проблем. Например, судья в решении может указать: «Суд обращает внимание местных органов власти на необходимость проверки условий содержания детей в данном приюте…». Такие указания не являются обязательными к исполнению, но служат сигналом. Таким образом, в странах общего права аналогом частного определения является внесудебное информирование компетентных органов.

В странах континентального права, частного определения как особого судебного акта, также нет. В гражданско-правовой сфере французский суд не выносит специальных «определений», но может в мотивировочной части решения сделать remark (замечание) относительно поведения органов или лиц, не являющихся сторонами [5].

В свете изложенного, можно констатировать: российский институт сигнальных определений уникален своей формой, но по содержанию вписывается в мировую тенденцию обеспечения proactive judiciary (проактивной роли судебной власти). Суды многих стран стремятся не ограничиваться сухим разрешением спора, но и предотвращать будущие нарушения, сигнализировать о проблемах. Однако, российское процессуальное право содержит в себе зародыш самостоятельного процессуального института «сигнальных» определений.

3. Виды «сигнальных» определений Для выявления видов «сигнальных» определений следует рассмотреть вопрос о субъектах, непосредственно имеющих отношение к их появлению. И. М. Зайцев впервые разделил частные определения на две большие группы: (1) выносимые вышестоящими судами в адрес судов первой инстанции при обнаружении ошибок, не повлиявших на существо решения; и (2) частные определения, адресованные должностным лицам и гражданам при выявлении судом недостатков в их работе [6, с. 8]. По сути, первая группа – это внутренние судебные «сигналы» на ошибки нижестоящих судов, вторая – внешние сигналы на нарушения вне судебной системы. Подобное деление отражает разницу между контрольной функцией частных определений и превентивно-правовой функцией суда, его реакцию на нарушения законности в обществе.

Очевидно, что сигнальное определение является актом судебного реагирования, в котором суд выражает свою волю. Оно наделено свойствами обязательности для адресатов (организаций и должностных лиц) (ст.ст.13 ГПК РФ, 16 АПК РФ, 16 КАС РФ). Такая обязательность, как отмечает Д.Г. Нохрин [7, с. 187], имеет формально-процедурный принуждающий характер. Следует помнить, что частное определение – это способ реагирования на нарушения законности, которые не могут быть устранены судом самостоятельно в рамках судебной процедуры.

Что касается формы частного определения, то оно должно быть оформлено как отдельный судебный акт. Если суд отказал в вынесении частного определения, это должно найти отражение в судебном решении. В описательной части ходатайство о вынесении частного определения указывается среди требований истца, административного истца (заявителя), в мотивировочной части и в резолютивной части судебного решения суд должен обосновать основания отказа в принятии частного определения. К числу таких оснований относится, во-первых, отсутствие необходимости принятия, поскольку суду достаточно собственно процессуальных средств (штраф, предупреждение, распределение бремени доказывания); во-вторых, констатация факта, что защита права при рассмотрении дела состоялась и необходимости принятия дополнительных мер по устранению нарушения законодательства Российской Федерации нет (Решение Рязанского районного суда Рязанской области от 30 июля 2024 г. по делу № 2А-1184/2024; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18.07.2024 по делу № А78-13606/2023 //https:// sudact.ru/regular/doc/).

Необязательным, но активным субъектом, является интересант, который ходатайствует перед судом о вынесении частного определения. Это может быть сторона по делу, лицо, реализующее в процессе свои законные полномочия, достаточно часто - прокурор. Обязанность прокурора обратиться с ходатайством о вынесении частного определения прямо декларируется в п.6 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 11.01.2021 № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» [8]. Органы прокуратуры ведут учет заявленных и удовлетворенных судами ходатайств о вынесении частных определений [9].

Обязательным субъектом процессуального правоотношения по принятию «сигнального» определения является нарушитель – гражданин, организация, должностное лицо и пр. субъекты, уже нарушившие закон или создавшие предпосылки к нарушению закона. При этом нарушитель не всегда становится адресатом «сигнального» определения. Прежде всего, эти фигуры не совпадают при направлении сообщения правоохранительным органам: адресатом являются органы дознания или органы следствия, а нарушителем может быть любой участник судебного процесса или вообще постороннее процессу лицо. Нарушителем может быть представительадвокат, а адресатом – соответствующая адвокатская палата, нотариус, не представивший суду истребованные материалы, а адресатом – нотариальная палата, судебный пристав-исполнитель и, соответственно, старший пристав отдела ФССП и т.д.. Например, адресатом внутреннего частного определения может выступать судья, допустивший нарушение, председатель соответствующего суда или квалификационная коллегия судей. Таким образом, адресатами частных определений выступают самые разнообразные субъекты, непосредственно способные принять меры к устранению нарушения. Если проблема носит системный характер, адресатом может стать вышестоящий орган или надзорный орган по отношению к непосредственному нарушителю (например, определение в адрес Министерства здравоохранения по фактам нарушений в подведомственных медучреждениях). Уже на этом этапе выбора адресата перед судом встает проблема: как определить того субъекта, который способен устранить нарушение закона? Г.Р.

Ахмадиева, систематизировавшая адресатов частных определений, справедливо указывает, что в кодексах нет ни закрытого перечня, ни критериев определения адресатов частных определений [4, с. 89-90]. Ею были предложены восемь групп адресатов и неограниченная дискреция суда в выборе конкретного субъекта. Предложение Г.Р. Ахмадиевой по внесению в процессуальные кодексы перечня адресатов - шаг вперед с точки зрения устранения сомнений в возможности суда вынести частное определение в отношении, например, гражданина или организации, не являвшихся участниками процесса. Однако, суд помимо донесения информации о нарушении интересует также реальная способность устранить такое нарушение.

4. Проблема реализации «сигнальных» определений.

Получив частное определение, адресат должен организовать рассмотрение указанных в нем фактов, принять меры к устранению нарушений и в срок до одного месяца сообщить письменно в суд о результатах. В своем ответе адресат должен указать, какие действия предприняты: привлечены ли виновные к ответственности, внесены ли изменения в правоприменительную практику, устранены ли управленческие недостатки и т.д. Например, нередки случаи, когда по частному определению возбуждается дисциплинарное производство в отношении должностного лица или издается приказ, улучшающий работу учреждения. Так, торговая организация в целях профилактики споров с потребителями о достоверности информации о товарах и услугах сообщила суду, что провела дополнительное обучение персонала и изменила инструкцию по предоставлению информации о товарах [10, с. 78-79].

Адресат не лишен права обжаловать частное определение. Вопрос обжалования долгое время был одним из самых дискуссионных. ГПК РФ и АПК РФ до сих пор прямо не допускают самостоятельного обжалования частного определения. Тем не менее, судебная практика восполнила этот пробел еще в 2003 г. (Обзор судебной практики ВС РФ за III квартал 2003 г., Определение ВС РФ от 25.06.2018 № 304-ЭС18-3461 по делу № А02-524/2016).

Вопрос об исполнении частных определений – ключевой при оценке эффективности данного института. Согласно данным, собранным Н. А. Латышевой, с 2021 по 2024 прослеживается устойчивая тенденция к увеличению доли определений, на которые суд получил ответ, с 19% до 50%. Если в 2021 г. адресаты ответили на 1323 частных определения из 6922, то в 2024 г. ответы поступили по 8458 случаям [1, с. 58]. Несмотря на положительную динамику, показатель исполнения 50% все еще означает, что каждое второе частное определение суда общей юрисдикции остается без должного отклика. Более того, следует помнить, что сообщение о принятых мерах не всегда равнозначно фактическому устранению нарушения. Статистика, к сожалению, не способна отразить, насколько эффективными были такие меры. Полагаем, что для достижения поставленной цели необходимы институциональные изменения: основным адресатом частных определений должны стать органы прокуратуры. Без налаженного механизма внесудебного принуждения эффективность частных определений сомнительна, именно с этим мы связываем весьма скромное применение данного механизма судами. Суды выявляют проблему и обращают на нее внимание, но они не могут сами проверить эффективность устранения нарушения. В российской системе наиболее логичным адресатом этой функции является прокуратура. Прокуратура обладает мандатом надзора за соблюдением законов и правом принимать меры реагирования (вносить представления, возбуждать дела об административных правонарушениях, инициировать уголовное преследование, опротестовывать незаконные акты и т.д.). Если исполнение частных определений будет поставлено под надзор прокуратуры, это, вероятно, повысит ответственность адресатов. Практически это могло бы выглядеть так: в резолютивной части частного определения следует указывать: «довести до сведения прокурора области (города, района) об установленных фактах... для принятия мер прокурорского реагирования...»; после вынесения частного определения суд направляет его копию не только непосредственному нарушителю, адресату, но и в соответствующую прокуратуру (по месту расположения адресата или вышестоящую). Таким образом, за неисполнение частного определения адресату будет грозить не только незначительный по размеру судебный штраф.

К похожим выводам приходят и другие исследователи. Д.Е. Зайков отмечает, что прокурору не следует ходатайствовать о вынесении частных определений. Установив в процессе рассмотрения гражданского дела нарушение законности, он наделен достаточными самостоятельными инструментами прокурорского реагирования [11, с. 86]. За вынесение частных определений непосредственно в адрес прокурора, чтобы стимулировать его к принятию мер прокурорского реагирования, ратует А.К. Мухаметов [10, с. 82]. У прокуратуры достаточно и надзорных и исковых полномочий, что показывает практика. Например, прокуратура взяла под контроль реальное привлечение к административной ответственности специалиста территориального управления Министерства социального развития, который длительное время не инициировал лишение родительских прав в отношении неблагополучных родителей; в другом деле – способствовала привлечению к административной ответственности по ст. 5.35.1 КоАП РФ алиментообязанного лица за неуплату средств на содержание детей [9].

Кроме того, зарубежный опыт учит, что необходим баланс между судебной и исполнительной властью в вопросах обеспечения законности. Суды не должны подменять собой надзорные органы – их задача обнаружить и зафиксировать проблему. Такая модель, по сути, и предлагается для российской практики: усиление взаимодействия суда с прокуратурой при реализации «сигнальных» определений.

Заключение

1. Таким образом, есть основания полагать, что в российском процессуальном праве сложилась отдельная группа «сигнальных» определений как средств реагирования суда первой инстанции или судов, осуществляющих контрольные полномочия, на выявленное нарушение закона. В настоящее время они представлены частными определениями разных видов и сообщениями, адресованными правоохранительным органам.

2. Все «сигнальные» определения направлены на информирование о нарушении закона.

Частные определения обладают свойствами судебного предписания, т.е. предполагают обязательность ответа и предусматривают потенциальную ответственность за неисполнение обязанности дать ответ суду о предпринятых мерах, т.е. являются своеобразной процессуальной санкцией.

3. Следует разделять субъектов - нарушителей законодательства и субъектов-адресатов, на которых суд возлагает обязанность принять соответствующие меры. Поскольку они не всегда совпадают, это дает основание для классификации «сигнальных» определений.

4. Суду от адресата необходима не только обратная связь, но и реальное устранение нарушения закона, профилактика нарушений. Пока, как показывают данные, лишь около половины адресатов реально реагируют на частные определения суда. Поэтому в качестве основного адресата сообщений и частных определений предлагается полагаться на органы прокуратуры. Высокая судебная нагрузка не позволяет возложить на суд еще и обязанность контролировать реальное исполнение частных определений, этим должны заниматься органы прокуратуры. В противном случае интерес к вынесению «бесполезных судебных актов» вновь вернет число частных определений к минимальным значениям, а институт сигнальных определений не получит развития, вернувшись в категорию «спящих».

Подводя итог, отметим: сигнальные определения – ценное средство обеспечения законности, имеющее большой потенциал. Для реализации этого потенциала требуется не только совершенствование процессуальных норм (уточнение адресатов, порядка направления, обжалования), но и смена акцента с формального ответа на фактическое устранение нарушений. В конечном счете, укрепление института сигнальных определений – это вклад в общее дело обеспечения законности и правопорядка, где взаимодействие суда и прокуратуры, доведенное до конца, способно реально улучшить ситуацию, защитить права граждан и предотвратить новые нарушения.