О повышении эффективности нормативного правового регулирования формирования компенсационных фондов саморегулируемых организаций в сфере строительства

Встроительной сфере одним из непременных условий существования саморегулируемой организации является наличие у нее компенсационных фондов.

Компенсационный фонд возмещения вреда формируется саморегулируемой организацией в обязательном порядке [1] для обеспечения имущественной ответственности по обязательствам, возникшим вследствие причинения вреда личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица вследствие разрушения, повреждения здания, сооружения либо части здания или сооружения.

Законодательно возмещение вреда и выплата компенсации сверх возмещения вреда регулируется статьей 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и предусматривает выплаты в следующих размерах:

–3 миллиона рублей родственникам и супругу в случае смерти потерпевшего; –2 миллиона рублей потерпевшему в случае причинения тяжкого вреда его здоровью; –1 миллион рублей потерпевшему в случае причинения его здоровью вреда средней тяжести [2].

Указанные суммы возмещения вреда были введены более 10 лет назад (01.07.2013) и с тех пор не индексировались. Представляется целесообразным рассмотреть возможность внесения изменений в статью 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые предусматривают проведение разовой индексации с учетом изменения инфляции за данный период времени, а также наделить Минстрой России полномочиями по установлению своим приказом поправочного коэффициента, учитывающего инфляцию.

С 1 сентября 2023 года статья 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации дополнена частью 12 [3], которая предусматривает, что в случае причинения членом саморегулируемой организации вреда вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации (в том числе внесению в нее изменений), а также работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, субсидиарную ответственность несут как саморегулируемая организация в пределах средств компенсационного фонда возмещения вреда [4], так и национальное объединение саморегулируемых организаций (в случае исключения сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций) в пределах средств компенсационного фонда возмещения вреда указанной саморегулируемой организации, зачисленных на счет такого Национального объединения, либо саморегулируемая организация, членом которой стал технический заказчик и (или) лицо, выполнившее работы, вследствие которых был причинен вред [5].

В свою очередь компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств формируется в случае, если определенное количество членов такой организации заявят о намерении участвовать в заключении договоров с использованием конкурентных способов их заключения.

Для саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания или подготовку проектной документации должны направить заявления не менее 15 ее членов [6], а для саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство – не менее 30 [7]. Исходя из требований к минимальному количеству членов саморегулируемых организаций (50 для саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания или подготовку проектной документации и 100 для саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство) можно заключить, что законодатель исходил из того, что условием формирования компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств не менее 30% членов саморегулируемой организации должны планировать принимать участие в заключении договоров с использованием конкурентных способов заключения.

Наиболее похожим на требования к саморегулируемым организациям в сфере строительства является регулирование деятельности некоммерческих организаций в сфере теплоснабжения. Многие требования для приобретения такими организациями статуса саморегулирующих зеркально соответствуют:

–членами также могут быть только юридические лица и индивидуальные предприниматели; –необходимо объединение в составе организации не менее ста членов [8]; –вменяется обязанность разработать и утвердить документы по сфере своей деятельности [9].

При этом подходы к необходимости формирования компенсационного фонда у саморегулируемых организаций в строительной сфере и сфере теплоснабжения имеют ряд существенных отличий.

Согласно действующему законодательству в сфере теплоснабжения саморегулируемая организация должна предусмотреть систему личного либо коллективного страхования (или обе одновременно). При этом установлен единый для всех минимальный размер компенсационного фонда на одного члена – не менее пятидесяти тысяч рублей или, если саморегулирующая организация установила требования к страхования гражданской ответственности ее членами, – не менее пятнадцати тысяч рублей на члена организации [10].

В строительной сфере подобный механизм не реализован.

Для саморегулируемых организаций в строительстве минимальный размер взноса в компенсационный фонд возмещения вреда зависит как от вида деятельности саморегулируемой организации, так и уровня ее ответственности.

Для членов саморегулируемой организации в области инженерных изысканий или архитектурно-строительного проектирования законодательно выделено 4 уровня ответственности (минимальный размер взноса от пятидесяти тысяч до миллиона рублей в зависимости от стоимости одного договора (менее 25 млн руб., от 25 до 50 млн руб., от 50 до 300 млн руб., свыше 300 млн. руб. [11]) и 6 уровней для саморегулируемых организаций в области строительства (минимальный размер взноса от ста тысяч до пяти млн руб. в зависимости от стоимости одного договора (менее 90 млн руб. или снос объектов капитального строительства, от 90 до 500 млн руб., от 500 млн руб. до 3 млрд. руб., от 3 до 10 млрд руб., более 10 млрд руб. [12])).

Похожим образом в градостроительной сфере установлены минимальные размеры взносов в компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств.

Для членов саморегулируемой организации в области инженерных изысканий или архитектурно-строительного проектирования установлены точно такие же 4 уровня ответственности.

Лишь увеличены размеры минимального размера взноса в фонд договорных обязательств – от 150 тысяч до 3,5 млн. рублей [13]. Для членов саморегулируемых организаций в области строительства отсутствует простой уровень ответственности при котором осуществляется только снос объектов. Остальные 5 уровней также соответствуют установленным для компенсационного фонда возмещения вреда. Размеры минимального взноса для члена также увеличены и, в зависимости от вида ответственности, находятся в промежутке от 200 тысяч рублей до 25 миллионов рублей [14].

Следует отметить, что законодатель для определения минимальных размеров взносов в компенсационный фонд возмещения вреда руководствовался исключительно стоимостью работ в рамках одного контракта, а для определения таких размеров взносов в компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств – обязательствами по всем договорам.

Прибегнув к мысленному эксперименту можно представить ситуацию, когда одна организация выполняет работы по большому количеству контрактов, суммарная стоимость которых составляет более 5 млрд рублей, но если стоимость каждого из них не превышает 90 млн. рублей, то ее минимальный размер платы в компенсационные фонды составит 100 тыс. рублей, в то же время если у другой организации в работе лишь один договор на сумму более трех миллиардов рублей, то ее размер минимальной платы составит 2 млн. рублей. Данный подход представляется не совсем логичным. Очевидно, что вероятность наступления случая, при котором потребуется выплата из компенсационного фонда в случае работы со 100 контрактами выше, чем с одним. Кроме того, взнос в компенсационный фонд в том числе призван поддерживать его размер для обеспечения возможности саморегулируемой организации отвечать по соответствующим обязательствам за всех своих членов.

В этой связи представляется целесообразным при определении минимальных размеров взносов в компенсационный фонд возмещения вреда использовать аналогичный подход по его определению в компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств, руководствуясь обязательствами по всем договорам.

Также следует рассмотреть возможность введения повышающих и понижающих коэффициентов для определения минимальных размеров взносов в компенсационные фонды.

Повышающий коэффициент может применяться при проектировании особо опасных, технически сложных или уникальных объектов капитального строительства, при отсутствии у застройщика большого опыта работы с такими объектами или нарушение качества производства работ в прошлом.

В свою очередь понижающий коэффициент может применяться при работе с типовыми объектами, к компаниям с богатым опытом по возведению таких объектов и с отсутствием замечаний от экспертных организаций и органов государственного строительного надзора.

Теперь рассмотрим каким образом в чем возникают сложности при получении компенсационных выплат.

Механизм получения выплат из компенсационных фондов саморегулируемых организаций имеет ряд особенностей.

Для получения выплат из компенсационного фонда возмещения вреда необходимо учесть ряд факторов.

Во-первых, необходимо установить является ли юридическое лицо или индивидуальный предприниматель членом саморегулируемой организации. Решение о приеме в члены саморегулируемой организации вступает в силу со дня уплаты претендентом на членство всех взносов [15]. При этом уровень ответственности члена саморегулируемой организации должен соответствовать заключенному им договору [16]. Также следует учитывать, что член саморегулируемой организации не вправе заключать договоры по своей профильной деятельности если саморегу- лируемая организация применила к нему соответствующую меру дисциплинарного воздействия [17]. В противном случае суд может принять решение, что положения пункта 1 части 11 статьи 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации не подлежат применению. Например, такое решение было принято Арбитражным судом г. Москвы от 05.07.2021 по делу № А40- 57762/2020 [18].

Во-вторых, обязательство должно возникать вследствие деликта, а не договора. В качестве основания для возникновения гражданских прав и обязанностей могут выступать как договор [19], так и причинение вреда [20]. Согласно Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.06.2013 № 1399/13 «В случае если вред возник в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения договорного обязательства, нормы об ответственности за деликт не применяются, а вред возмещается в соответствии с правилами об ответственности за неисполнение договорного обязательства или согласно условиям договора, заключенного между сторонами». Таким образом, если судом будет сделан вывод о том, что спорные отношения относятся к обязательству из договора, а не из деликта, то нормы статьи 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации не могут быть применены, и саморегулируемая организация ответственность нести не будет. В качестве примера можно привести решение Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2022 № 09АП-3652/22.

В-третьих, необходимо доказать факт причинения вреда и наличие убытков. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ № 25 «Истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков» [21]. Суд может принять решение о том, что «материалами дела не подтверждается причинно-следственная связь между действиями (бездействиями) ответчиков и возникшими у истца убытками, в связи с чем, оснований для удовлетворения иска не имеется». Такое решение, например, принято Арбитражным судом г. Москвы от 27.09.2021 по делу № А40-46583/2021. И, наконец, в-четвертых, необходимо установить не застраховал ли член саморегулируемой организации гражданскую ответственность.

Если гражданская ответственность члена саморегулируемой организации в строительной деятельности была застрахована, то вред возмещается в части не покрытой страховыми возмещениями и компенсационными выплатами профессионального объединения страховщиков [22].

Обратимся к выдержке из решения Арбитражного суда г. Москвы от 20.03.2020 по делу № А40-217208/2019:

«В случае, если ответственность члена саморегулируемой организации за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, договору строительного подряда, договору подряда на осуществление сноса, заключенным с использованием конкурентных способов заключения договоров, либо за неисполнение или ненадлежащее исполнение членом саморегулируемой организации функций технического заказчика при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе объектов капитального строительства по таким договорам, заключенным от имени застройщика, застрахована в соответствии с законодательством Российской Федерации, лица, указанные в частях 1 и 2 настоящей статьи, возмещают реальный ущерб, а также неустойку (штраф) по таким договорам в части, не покрытой страховыми возмещениями. Таким образом, осуществление выплат из компенсационного фонда возмещения вреда СРО Союза «МОИСП» является невозможным, пока не будут осуществлены страховые выплаты в соответствии с условиями Договора страхования между ООО «СК Империал» и Акционерным обществом «СКО».

Как видно из приведенного примера страхование гражданской ответственности «защищает» саморегулируемые организации от выплат из компенсационного фонда возмещения вреда. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть возможность внесения изменений в законодательство о градостроительной деятельности, которые предусматривают уменьшение минимального размера взноса в компенсационные фонды саморегулируемой организации в случае наличия у ее членов страхования гражданской ответственности, а также ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору либо функций технического заказчика [23]. В таком случае понижающий коэффициент может быть установлен по аналогии с регулированием саморегулирования в теплоснабжении, где при наличии страхования минимальный взнос снижается на 70 процентов (с пятидесяти до пятнадцати тысяч рублей) [24].

При этом необходимо учесть проблемы страхования ответственности в такой специфичной деятельности, как строительная.

Так С.В. Дедиков отмечал, что институт страхования, на который, несомненно, делался расчет при введении института саморегулирова- ния в строительстве, не оправдал возложенных на него ожиданий («страховщики на самом деле оказались не готовы выполнять столь ответственные функции и из-за отсутствия у них соответствующих специалистов, и из-за экономической нецелесообразности» [25]).

Для обеспечения экономической обоснованности страхования ответственности в сфере строительной деятельности целесообразно обеспечить страховые компании необходимым им количеством экспертов в строительной деятельности, посредством привлечения их через Национальные объединения саморегулируемых организаций, которые в первую очередь заинтересованы в обеспечении стабильности отрасли. Целесообразность страхования может осуществляться на основе объективного рейтингования членов саморегулируемых организаций.

В свою очередь Национальные объединения саморегулируемых организаций должны публиковать информацию о страховых компаниях, которые плотно с ними сотрудничают и обладают пониманием процессов страхования ответственности в строительной сфере.

С учетом негативного опыта в страховании ответственности предлагается рассмотреть возможность наделения Национальные объединения саморегулируемых организаций полномочиями по ведению перечня страховых организаций, обеспечивающих страхование ответственности членов саморегулируемых организаций в сфере строительства.

В целях реализации вышеуказанных предложений, возможно рассмотреть целесообразность подготовки проекта федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», который должен предусматривать:

–установление уровня ответственности члена саморегулируемой организации для определения минимального размера взноса исходя из суммы стоимости всех договоров (внесение изменений в части 10 и 12 статьи 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации); –наделение Правительства Российской федерации полномочиями по выпуску нормативного правового акта, устанавливающего повышающие и понижающие коэффициенты для определения минимального размера взноса в компенсационные фонды саморегулируемой организации (дополнение статьи 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации частью 13.2 и внесение изменений в части 10 – 13 статьи 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации); –уменьшение минимального размера взноса в компенсационные фонды саморегулируемой организации в случае наличия у ее членов страхования гражданской ответственности, а также ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору либо функций технического заказчика до 30% посредством применения уменьшающего коэффициента 0,3 (снижение минимального размера взноса на 70 процентов); –наделение Национальных объединений саморегулируемых организаций полномочиями по ведению перечня страховых организаций, обеспечивающих страхование ответственности членов саморегулируемых организаций в сфере строительства.

С учетом высоких рисков реализации указанного подхода связанного с его существенным влиянием на градостроительную сферу предложенное регулирование может быть опробовано в экспериментальном правовом режиме по аналогии с порядком, предусмотренным Федеральным закон от 31.07.2020 № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых и технологических инноваций в Российской Федерации». Также необходим обеспечить дополнительный контроль за действиями Национальных объединений саморегулируемых организаций по недопущению нарушения положений антимонопольного законодательства в части ограничения конкуренции при утверждении перечня страховых организаций, обеспечивающих страхование ответственности членов саморегулируемых организаций в градостроительной сфере.