Некоторые проблемы юридической ответственности в сфере правовой охраны атмосферного воздуха

Охрана атмосферного воздуха в том числе обеспечивается посредством юридической ответственности. Одним из видов юридической ответственности является административно-правовая ответственность, декларированная Кодексом об административных правонарушениях (КоАП), так и региональными актами (ст. 1.1 КоАП РФ). На данный момент, В КоАП РФ содержится порядка 47 статей (ст. 8.1-8.49), регулирующих правонарушения в области охраны окружающей среды. Рассмотрим один из самых значимых объектов в области природопользования и охраны окружающей среды – атмосферный воздух.

Важной целью применения административного наказания как в целом, так и в частности, является предупреждения правонарушений. Хотя напрямую данная идея не вытекает из норм напрямую, ее легко можно рассмотреть в используемых формулировках, таких как «предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности организаций», «предотвращение экологически вредоносного воздействия хозяйственной и иной деятельности» и т.д. Защита окружающей среды невозможна без работающей превентивной функции, на уровне с карательной, восстановительной и воспитательной функции административной ответственности.

Реализуется она путем привлечения виновных к административной ответственности в случаях нарушения административно-правовых запретов, установленных государством и государственными органами, в частности. Ир есть смысл ее заключается в отрицательной оценке действия конкретного субъекта, заставляющая его изменить паттерны своего поведения в данной ситуации либо при наступлении подобных ситуаций в будущем. Еще одна причина ее значимости заключается в том, что экологические правонарушения своим составом взаимосвязаны с экологическими преступлениями, что создает проблему их разграничения. Верная юридическая оценка призвана способствовать реализации ряда принципов уголовного и административного законодательства [1, с. 32]. В литературе выделяют следующие критерии разграничения:

по наличию или отсутствию общественной опасности совершенного деяния [2, с. 38], по наличию или отсутствию общественно опасных последствий [3, с. 162]. Представляется, что при вопросе разграничения стоит в первую очередь обращать внимание на последствия экологических правонарушений с точки зрения невозможности полного восстановления утраты объекта посягательства [4, с. 116]. Поэтому критерием разграничения должны быть степень и степень интенсивности вреда негативных последствий, нанесенных атмосферному воздуху и окружающей среде.

Проанализировав составы правонарушений в сфере охраны атмосферного воздуха, предусмотренных статьями 8.21-8.23 КоАП РФ, можно прийти к выводу что в большинстве своем они формальные. Объективная сторона отражается в действии, однако ст. 8.2 «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха» предусматривается и бездействие. Для правильной квалификации объективной стороны преступления, то есть совокупности общественно вредных бездействий и действий, требуется применения большого массива специальных актов, устанавливающих критерии безвредности для человека атмосферного воздуха, нормы предельно допустимых концентраций, методики расчета выбросов загрязняющих веществ и т. д. Перечень подобных актов действительно внушителен, только гигиенических нормативов, устанавливающих предельно допустимые концентрации различных вредных веществ в атмосфере, методик расчета и рекомендаций по измерению насчитывается более трехсот [5, с. 307]. Подобный разрозненный массив нормативных актов затрудняет процесс оценки степени загрязнения и на процедуру обращения в соответствующие инстанции для принятия решения о нарушении норм КоАП РФ и устранении причин загрязнения. Видится, целесообразно объединить все существующие экологические и гигиенические, а также технологические нормативы в единые нормативно правовые акты на региональном и федеральном уровне, а также ввести общие методики.

Субъектами данных составов правонарушений выступают физические лица (ч. 1 ст. 8.21, ст. 8.23 КоАП РФ), юридические лица (ст. 8.23 КоАП РФ), индивидуальные предприниматели (ч. 3 ст. 8.21 КоАП РФ), должностные лица (ч. 1 ст. 8.21, ст. 8.22 КоАП РФ). Субъективная сторона может характеризоваться как умыслом, так и неосторожностью, выраженной в небрежности.

В качестве санкции за факт загрязнения атмосферного воздуха КоАП РФ предусматри - вает два вида административной ответственности: штраф или приостановление деятельности.

Однако, анализ актуальной судебной практики показывает, что в качестве наказания в большинстве случаев назначается штраф. В связи с чем можно прийти к выводу, что никакой превентивной функции данный вид административной ответственности не выполняет. Юридические лица, понимая, что они будут оштрафованы, все равно продолжают чрезмерные выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух в отсутствии разрешения на выбросы.

Причина представляется во многом в несоответствии принесенного вреда и размере штрафа. Размер штрафа по ст. 8.21 КоАП РФ не превышает 250 000 тысяч рублей, что не только не соответствует тяжести вреда, но и не перекрывает условную выгоду юридических лиц. Стоит отметить, что согласно ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ целью административных наказаний является предупреждение новых правонарушений. Наказания, назначаемы судом за совершение экологических правонарушений, в том числе и загрязнения атмосферного воздуха, сводятся к назначению штрафа. В следствии чего мы можем сделать вывод, что государство рассматривает штраф как способ превенции новых правонарушений и компенсационные мероприятия для восстановления нанесенного вреда в виде штрафа.

Однако текущий размер штрафа едва ли может компенсировать принесенный атмосфере вред. И практика показывает, что он не только не способен возместить причинённый вред, но и создать гарантии соблюдения норм. В связи с чем можно прийти к выводу, что штраф не обеспечивает достижения цели административной ответственности.

Кроме штрафа, КоАП РФ предусматривает и иную форму ответственности в форме приостановления деятельности. В частности, в соответствии со ст. 8.21 КоАП РФ, за правонарушение может быть назначено приостановление деятельности на срок до 90 суток. Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности юридических лиц. Однако, законодатель указывает два условия, при соблюдении которых может назначаться данный вид наказания: он должен быть предусмотрен статьей Особенной части КоАП РФ и менее строгий вид ответственности не может обеспечить выполнения цели административной ответственности. Видится, что приостановление деятельности является более действенным видом превентивной меры, способный существенно повлиять и на доход предприятий, и на предупреждение новых правонарушений.

Отдельно хотелось бы рассмотреть вопрос бюджетного распределения доходов от штрафов и возмещения вреда окружающей среды. В соответствии со ч. 10 ст. 46 БК РФ суммы судебных штрафов (денежных взысканий), налагаемых судами в случаях, предусмотренных КоАП РФ, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100%. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 46 БК РФ суммы штрафов, установленных КоАП РФ, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100% в случае, если постановления о наложении административных штрафов вынесены судьями федеральных судов [6]. Но административное правонарушение в данном случае наносит больший вред именно на территории конкретного субъекта и оказывает влияния на жизнь и здоровья жителей данного конкретного субъекта, и восстановление качества окружающей среды, в том числе атмосферного воздуха, в большей степени требуется в субъекта, в связи с чем наиболее правильным в данном контексте видится перераспределение этих средств в бюджет субъекта. Более того, этих средства должны использоваться строго целевым образом, направляя их на восстановление окружающей среды.

Подводя итог, можно сказать, что некоторые аспекты превентивной ответственности, отраженные в статьях КоАП РФ в сфере охраны атмосферного воздуха, не в полной мере раскрывают смысл превенции. В связи с важностью окружающей среды и атмосферного воздуха как среды обитания человека, помимо административной ответственности предлагается ввести помимо административной ответственности претензионный порядок возмещения вреда. При этом в самой претензии указывать различные формы возмещения вреда, заключенные не только в денежной форме, но и в различных компенсаторных мероприятиях. Видится, что подобный претензионный порядок будет способствовать превенции в сфере охраны атмосферного воздуха куда больше.

Далее, предлагаю прейти к уголовной ответственности в сфере правовой охраны атмосферного воздуха.

Высокая общественная опасность данного состава определяет необходимость установления уголовной ответственности за совершения данного посягательства, предусмотренного ст. 251 УК РФ. Диспозиция данной статьи изложена так: «Нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов, если эти деяния повлекли загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха». Однако стоит заметить, что число лиц, привлеченных к ответственности по данной статье крайне мало. Данные судебной практики позволяют оценить эффективность данного состава: «в 2015 г. – 2 человека, в 2016 г. – 1 человек, в 2017 г. – 2 человека, в 2018 г. – 3 человека, 2019 г. – 1 человек, в 2020 г. – 2 человека, в 2021 г. – 3 человека» [7]. Анализ демонстрирует крайне низкую правоприменительную практику, что может свидетельствовать о существенных недостатках, юридической неточности и несоответствии ст. 251 УК РФ текущей задаче по охране общественных отношений от преступного загрязнения атмосферного воздуха [8, с. 109].

Проблема квалификации затрагивает неточность формулировок, выработанных метеорологией и иными науками и используемых в данной статье. Отдельно хотелось бы остановиться на формулировке, где «выброс загрязняющих веществ» влечет загрязнение. Специалисты отмечают, что любой выброс, по своей сути и является загрязнением [9, с. 49]. Для того, чтобы определить момент окончания преступления видится необходимым указать в ч. 1 с. 252 УК РФ после слов иных объектов: «если данное деяния повлекло существенное загрязнение или иное изменение свойств атмосферы, влекущие или создающие угрозу здоровью людей, животных и растительному миру». Также, возможно стоит закрепить и конкретную количественную норму превышения, к примеру превышения предельно допустимой концентрации (ПДК) вредных веществ в два раза. Таким образом, «любое превышение предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу является административно наказуемым, а содержание в воздухе загрязняющих веществ в результате выбросов, в концентрации в два раза превышающие предельно допустимые — уголовно-наказуемым».

Данное предложение поможет решить и другую проблему, а именно отсутствие критериев разграничения состава преступления, установленного ст. 251 УК РФ, и правонарушения, наказуемого с. 8.21 КоАП РФ. Основная проблема заключается в том, что составы между собой во многом идентичны, и единственным методом разграничения в данном случае может служить наступление негативных последствий, вызванных выбросами загрязняющих веществ. Однако, ст. 251 УК РФ не устанавливает конкретные негативные последствия и момент их наступления, что можно исправить приведенной мной поправкой. Рассмотрим также вопрос оценки общественно опасных последствий, предусмотренных с. 251 УК РФ. В данном случае видно, что правоприменитель испытывает некоторые трудности квалификации деяния в отсутствии установленных уполномоченными органами критериев превышения гигиенических нормативов не на границе санитарно-защитной зоны, а «в жилой зоне; на территории, выделенной в документах градостроительного зонирования, решениях органов местного самоуправления для организации курортных зон, размещения санаториев, домов отдыха, пансионатов, туристских баз, организованного отдыха населения, в том числе пляжей, парков, спортивных баз и их сооружений на открытом воздухе, а также на территориях размещения лечебно-профилактических учреждений длительного пребывания больных и центров реабилитации» [10]. Стоит также отметить, что санитарно-эпидемиологические нормативные акты не содержат требований к поддержанию качества атмосферного воздуха за пределами этих зон. В связи с чем появляется вопрос о привлечении лиц при наличии аналогичного состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 251 УК РФ, вне указанных зон. К сожалению, на данном этапе природоохранное законодательство не содержит ответа на данный вопрос, что в свою очередь порождает ошибки в судебной практике [9, с. 14].

Таким образом, «вывод о преступном загрязнении воздуха можно сделать только в том случае, если превышение ПДК загрязняющих веществ установлено на селитебной территории или ее границе» [11, с. 14].

Значительные трудности также вызывает процесс квалификации преступления вызывает вопрос установления признаков субъективной стороны. О. Л. Дубовик пишет, что субъективная сторона: «умышленная или неосторожная вина, а в составах преступлений, предусмотренных ч. 2 и 3 ст. 251 УК РФ, – двойная форма вины» [12, с. 212].

Е. Ю. Бокуц предоставляет иную точку зрения, утверждая возможность квалификации посредством косвенного умысла, поскольку при наличии прямого умысла речь должна идти о другой квалификации деяния – или как посягательства на личность, или как террористического акта [13, с. 165]. Данная позиция не нова и вызывает серьезные споры в научном дискурсе. Причина заключается в том, что авторы зачастую игнорируют возможность ситуации, когда субъект сознательно уклоняется от исполнения установленных нормативных требований, обязывающих юр. лица очищать выбросы или иным образом снижать эмиссию вредных веществ в атмосферу, в целях сокращения собственных расходов и извлечения большей материальной выгоды от деятельности предприятия, заведомо понимая неизбежность негативных последствий. А неизбежность предполагает наличие только прямого умысла, о косвенном в данном случае говорить нельзя.

Конечно, сложно представить, что виновное лицо сознательно ставит перед собой цель в непосредственном загрязнении или ином изме- нении свойств воздуха и избирает своей целью посягательство на жизнь и здоровье людей, общественную безопасность и т.д., в противном случае представляется возможным наличие совокупности с. 251 УК РФ с иными составами, однако это вопрос уже отдельного исследования. Квалифицированный состав преступления, предусмотренный ч. 2 с. 251 УК РФ, включает: «те же деяния, повлекшие по неосторожности причинение вреда здоровью человека». Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21, в п. 2 определяет: «под причинением вреда здоровью человека при совершении преступлений, предусмотренных рядом статей, заключенных в главу 26 УК РФ, в том числе и ст. 251, понимается причинение вреда здоровью любой степени тяжести и любому числу лиц» [14]. Представляется необходимым приведение в соответствие с положениями определения вины в уголовно-наказуемых посягательствах на здоровье человека п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21.

Частью 3 ст. 251 УК РФ определяется уголовная ответственность лица за «Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека». В то же время, стоит заметить, что последствия подобных преступлений, повлекших загрязнения атмосферы, проявляется далеко не сразу, а в течении длительного периода времени. Данное обстоятельство вызывает проблемы квалификации и определения причинно-следственной связи между фактом эмиссии загрязняющих веществ и причинению вреда здоровью человека, либо его смерти.

Подводя итог, для решения данной проблемы необходимо в краткие сроки вынести разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, способное в свою очередь вобрать в себя актуальные проблемы квалификации и должны основываться на практических предложениях, выделенных в научной доктрине. Отдельное внимание стоит уделить критериям разграничения составов уголовного преступления, определенного ст. 251 УК РФ, и административно наказуемого правонарушения, предусмотренного ст. 8.21 КоАП РФ. Обобщая проведенный анализ, представляется необходимым комплексные изменения, которые будут способны обрести эффективность, необходимую для данной нормы в условиях современного стремительного загрязнения воздуха. Также, многие сторонники введения уголовной ответственности для юридических лиц указывает на возможность комплексного решения вызванных проблем путем переориентации субъекта преступления, что позволит наиболее эффективно применять уголовное законодательство в борьбе с экологическими преступлениями [15, с. 123], подобно тому, как это реализовано во множестве крупнейших европейских стран.

В конце, стоит сказать, что на данный момент в законодательстве Российской Федерации существуют некоторые проблемы с определением ответственности, связанной с выбросами загрязняющих веществ в атмосферу. На уровне административно-правовой ответственности наблюдается слабые механизмы превенции административных правонарушений, на уровне уголовной ответственности наблюдается существенная неточность и неопределенность на уровне всего состава преступления.