Конституционно-правовые аспекты юридической ответственности за неурегулирование конфликта интересов лиц, замещающих государственные должности

Эффективность и легитимность публичной власти в современном правовом государстве неразрывно связаны с уровнем доверия граждан к институтам государства и лицам, их представляющим. Одним из ключевых инструментов, обеспечивающих это доверие, является институт урегулирования конфликта интересов. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет или может повлиять на объективное и надлежащее исполнение им должностных обязанностей.

Однако в конституционно-правовом ракурсе его содержание существенно шире. Конфликт интересов подрывает базовые принципы, составляющие основы конституционного строя: верховенство права (ст. 4 Конституции РФ), народовластие (ст. 3), а также принцип, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанность государства (ст. 2).

Неурегулирование конфликта интересов представляет собой категорию, которая может рассматриваться не только в контексте дисциплинарной ответственности, но и может нести в себе признаки уголовной, административной и конституционно-правовой ответственности, посягающей на легитимность публичной власти как таковой. Такая ситуация, в соответствии с положениями Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», является правовым риском и требует немедленного урегулирования.

Стоит отметить отсутствие четких критериев разграничения дисциплинарной и конституционно-правовой ответственности в данной сфере, что на практике приводит к подмене правовых оценок политической целесообразностью.

Сложность доказывания прямой причинно-следственной связи между личной заинтересованностью и принятым решением, вкупе с формальным подходом к установлению факта конфликта интересов, создает условия, при которых серьезные правонарушения остаются без адекватной правовой реакции. Таким образом, современное состояние правового регулирования и правоприменительной практики в области привлечения к ответственности за неурегулирование конфликта интересов демонстрирует настоятельную потребность в разработке более совершенных юридических конструкций и процедурных механизмов, способных обеспечить реализацию конституционных принципов в данной сфере.

Процедура урегулирования конфликта интересов (как ситуации, при которой нарушаются трудовая дисциплина или правила служебного поведения государственного служащего) с точки зрения дисциплинарной ответственности находит свое отражение в положениях обозначенного выше специализированного закона. Однако, она раскрыта достаточно формально и не подкреплена конкретизированным механизмом действий [6]. Нормы закона возлагают на государственного служащего обязанность уведомлять о конфликте, но не содержат четкого, пошагового регламента его действий после этого уведомления. Служащий оказывается в правовом вакууме:

неясно, что именно должно быть указано в уведомлении − достаточно ли констатации факта или требуется детальный анализ рисков и предложения по урегулированию. Кроме того, отсутствует градация мер урегулирования − закон не устанавливает, какая мера должна применяться в зависимости от степени конфликта. Выбор меры часто отдается на усмотрение самого служащего или комиссии, что ведет к принятию произвольных решений. Однако, при анализе законодательства, регулирующего институт гражданской государственной службы, можно выделить два ключевых момента, присущих дисциплинарной ответственности за неурегулирование конфликта интересов: общий субъект рассматриваемого вида юридической ответственности (государственный гражданский служащий) и специфика его нормативного основания – нарушение правил трудовой дисциплины и иных стандартов служебного поведения, установленных по отношению к гражданским служащим.

Если мы рассматриваем юридическую ответственность за неурегулирование конфликта интересов как конституционно-правовую, то следует обозначить, что такое правонарушение подрывает не только конкретные нормы антикоррупционного законодательства, но и фундаментальные основы конституционного строя. Возникновение конституционно-правовой ответственности за неурегулирование конфликта интересов в качестве автономного (по отношению к иным) видам юридической ответственности может быть обусловлено, во-первых, спецификой собственно конституционно-правовых отношений, отличающихся публично-властной природой и повышенной ценностной значимостью и, во-вторых, объективной потребностью в правовой охране посредством специальных санкций конституционно-правового характера [2].

В самом общем виде конституционно-правовую ответственность можно охарактеризовать как установленную законом меру государственно-властного принуждения, выражающуюся в необходимости лица, виновно нарушившего положения норм конституционного права, претерпевать неблагоприятные правовые последствия. Для идентификации применительно к данному виду ответственности необходимо учитывать совокупность квалифицирующих признаков.

Во-первых, предполагается наличие соответствующей правовой нормы, прямо предусматривающей санкцию за конституционное правонарушение. Во-вторых, субъект ответственности обладает специальным конституционно-правовым статусом и реализует властные полномочия в публичной сфере, что придаёт правонарушению повышенную социальную опасность. В-третьих, ответственность наступает при установлении комплекса юридически значимых характеристик деяния: вины, противоправности и причинения вреда общественным интересам – как правило, существенного и затрагивающего сферу публичного управления. В-четвёртых, имеет место противоправное поведение (деяние), выраженное как в форме действия, так и бездействия (например, неисполнение предусмотренных полномочий).

При этом, в действующем законодательстве отсутствует какой-либо нормативный правовой акт, закрепляющий легальную дефиницию конституционно-правовой ответственности и детально регламентирующий основания её наступления, а равно процедуры реализации соответствующих санкций.

Для наступления конституционно-правовой ответственности требуется наличие одновременно нескольких оснований, выделяемых в научной литературе, в частности: нормативного (правило поведения по своей сути имеющее конституционно-правовую природу и соответствующая санкция), фактического (в виде совершённого субъектом деяния, находящегося в противоречии с указанной нормой) и процессуального (наличие компетенции у правомочного органа (должностного лица) применить конституционно-правовую санкцию к нарушителю за конкретное противоправное деяние, не соответствующее предписанному правилу поведения) [4, 2]. При этом, имеется и несколько иная позиция, согласно которой выделяется единственное основание конституционно-правовой ответственности – конституционный деликт, внешними признаками которого будут выступать как прямое нарушение конституции, так и деяние, повлекшее нарушение общих принципов, установленных Конституцией [3].

Применительно к данному виду ответственности следует отметить положительные нововведения, отраженные в ФЗ от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». В действующей на данный момент редакции закона, в ст. 27 «Меры ответственности, применяемые к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации», законодатель демонстрирует смещение акцента именно в сторону конституционно-правовых мер, при этом в качестве юридически значимых обстоятельств всё чаще рассматриваются факторы, непосредственно вытекающие из профессиональной деятельности лица и связанной с ней ответственности (в отличие от внешних, не зависящих от воли субъекта обстоятельств). В этот контекст органично вписывается и конструкция «утраты доверия», как основания для применения последствий публично-правового характера.

Меры конституционно-правовой ответственности адресованы прежде всего носителям публичного мандата и специального публично-правового статуса – лицам, замещающим государственные должности РФ (включая членов высших органов государственной власти, сенаторов и депутатов), государственные должности субъектов РФ, а также муниципальные должности. К указанным субъектам применимы такие «жёсткие» публично-правовые последствия, как досрочное прекращение полномочий (отрешение, освобождение, отзыв), лишение или приостановление мандата, отмена изданного ими правового акта, иные меры, прямо вытекающие из конституционно-правовых предписаний. Эти санкции выполняют функции защиты конституционного правопорядка и легитимности власти и потому квалифицируются как конституционно-правовая ответственность.

В отличие от этого, к государственным гражданским служащим в общем случае применяется дисциплинарная ответственность (замечание, выговор, увольнение, в том числе «в связи с утратой доверия» за неурегулирование конфликта интересов), хотя фактические последствия могут иметь политико-правовую окраску.

Лишь в тех ситуациях, когда конкретное лицо одновременно обладает статусом носителя публичной должности (например, высшего должностного лица субъекта), меры прекращения полномочий приобретают, собственно, конституционно-правовой характер. Следовательно, разграничение проводится по критерию статуса и ман- дата: государственный служащий – субъект преимущественно дисциплинарной ответственности; лицо, являющееся носителем публично-правового статуса, подпадает под режим конституционно-правовой ответственности, в том числе и при коррупционных проступках, обусловленных конфликтом интересов.

Несмотря на наличие конституционно-правовых средств реагирования, правоприменительная практика в отношении ответственности государственных и муниципальных служащих нередко апеллирует преимущественно к институту дисциплинарной ответственности. Такая тенденция во многом объясняется методологическими и квалификационными трудностями при отнесении тех или иных оснований прекращения полномочий отдельных должностных лиц к мерам именно конституционно-правовой ответственности.

Соответствующая неопределённость порождает устойчивые научные и практические дискуссии относительно разграничения отраслевых режимов ответственности, критериев их применения и процессуальной формы реализации санкций в случаях коррупционных правонарушений, связанных с конфликтом интересов.

Конституционный Суд РФ трактует прекращение полномочий за нарушения, в том числе за коррупционные правонарушения, как проявление конституционно-правовой ответственности, апеллируя к «публично-правовому статусу» должностных лиц. Досрочное прекращение полномочий лица, замещающего публичную должность, в том числе выборную, вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, выступает в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности.

Например, в 2018 году, И.С. Астапов – депутат Курской областной Думы, исполняющий обязанности без отрыва от основной деятельности, не представил в установленном порядке сведения о расходах своей супруги. В 2017 году прокурорская проверка установила факт сокрытия депутатом сведений о приобретении его супругой 27 квартир в декларации о доходах. Впоследствии, в 2018 году, этот вопрос был вынесен на рассмотрение суда с целью лишения лица, имеющего публичный статус, депутатского мандата [7]. Возникает закономерный вопрос: является ли прекращение полномочий лица, осужденного за коррупционное преступление, мерой конституционно-правовой ответственности? Позиция Конституционного суда в Определении от 29 сентября 2020 г. № 2361–О сводится к применению специальной меры конституционно-правовой ответственности. На наш взгляд, в такой ситуации происходит наложение различных правовых последствий. Уголовная ответственность наступает за совершение конкретного преступления коррупционной направленности, а конституционно-правовая ˗ за нарушение публично-правового доверия и утрату того особого статуса, который предполагает безупречное поведение. Таким образом, отставка в данном случае ˗ это не просто автоматическое следствие приговора, являющееся по своей природе уголовной ответственностью, но и мера, опосредованно подтверждающая факт утраты доверия, который и составляет суть конституционно-правового деликта.

В 2015 году Президентом РФ досрочно прекращены полномочия Александра Хорошавина как губернатора Сахалинской области [8]. Основанием явилось возбужденное уголовное дело по фактам взяточничества. Однако, одновременно с этим, средства массовой информации и Следственный комитет указывали на систематическое уклонение от урегулирования конфликта интересов, включая участие членов семьи в распределении госзаказов. Рассматриваемый случай служит ярким примером синергии уголовной, дисциплинарной и конституционно-правовой ответственности. По нашему мнению, в данном контексте досрочное прекращение полномочий будет в большей степени соответствовать природе конституционно-правовой ответственности.

Это обусловлено, в том числе, тем, что само прекращение полномочий было предпринято в качестве реакции на действия, направленные на подрыв легитимности власти.

Несмотря на то, что Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает прекращение полномочий даже после предъявления обвинений за коррупционные правонарушения как реализацию конституционно-правовой ответственности, апеллируя к публично-правовому статусу субъектов, по нашему мнению, в том числе с учётом практики, очевидно, что в чистом виде о применении исключительно конституционно-правовой ответственности говорить не приходится, так как критерии публично-правового статуса часто размыты, а меры воздействия политически детерминированы. [5] Таким образом, конституционно-правовая ответственность для высших должностных лиц может выражаться в форме досрочного прекращения полномочий (отрешения от должности) в связи с утратой доверия. Данный вид ответственности наиболее полно соответствует конституционной природе правонарушения, поскольку напрямую связывает полномочия должностного лица с доверием со стороны народа или его представителей.

Проведенный анализ позволяет выявить системные проблемы в механизме юридической ответственности за неурегулирование конфликта интересов: доминирование дисциплинарных мер при недостаточном развитии административных и конституционно-правовых; недостаточная функция сдерживания: существующие санкции не всегда являются соразмерными потенциальной выгоде от неурегулирования конфликта; сложность доказывания, так как зачастую трудно установить прямую причинно-следственную связь между личной заинтересованностью и принятым решением. К тому же, политическая целесообразность не должна подменять собой юридическую ответственность, а меры, применяемые в отношении лиц, допустивших коррупционные нарушения, должны быть прозрачны, прогнозируемы и подчинены принципу юридической определенности.