К вопросу о финансово-правовой природе института предоставления государственных и муниципальных преференций в российском праве

На момент проведения настоящего исследования статус общественных отношений, возникающих в ходе предоставления государственных и муниципальных преференций (Далее - ГиМП) является предметом широкой научной дискуссии. Упомянутая дискуссия затрагивает сразу два наиболее существенных вопроса: составляют ли общественные отношения в сфере предоставления ГиМП самостоятельный институт в контексте одной из отраслей российского права, к какой именно из российских отраслей или же подотраслей следует отнести упомянутый институт. Следует отметить, что доктринальные позиции в упомянутой сфере можно условно разделить на три группы. Первой и наиболее значительной по количеству опубликованных научных работ является группа исследователей, чьи труды сосредоточены на антимонопольном законодательстве и конкурентном праве в целом. К данному кругу специалистов относятся с одной стороны как должностные лица (в том числе отставные) ФАС России (а также взаимодействующие с ними от лица российского бизнеса практики), так и с другой стороны теоретики-исследователи конкурентного права, не связанные по роду профессиональной деятельности со службой в российском антимонопольном органе. Если указать более конкретно, к объединённому перечню исследователей относятся:

Артемьев И.Ю., Пузыревский С.А., Сушкевич А.Г., Тесленко А.В., Бочинин И.П., Чорновол Е.П. и другие.

Первая укрупненная позиция упомянутого перечня исследователей сводится к характеристике группы общественных отношений, возникающих в ходе предоставления ГиМП в качестве самостоятельного института отрасли конкурентного права. Вместе с тем только Черновол Е.П. в своих научных публикациях исследует правовой статус института ГиМП, остальные авторы (Бочинин И.П. [1], Тесленко А.В. [6]) лишь толкуют данную сферу общественных отношений в качестве конкурентно-правового института с опорой на широкую административную и судебную практику российского антимонопольного органа. Черновол Е.П. в свою очередь теоретически обосновывает, что упомянутая сфера общественных отношений образует самостоятельный конкурентно-правовой институт [7, c. 77]. В качестве обоснования Черновол Е.П. указывает на следующие существенные признаки института предоставления ГиМП: однородность фактического содержания, юридическое единство норм и полноту регулирования отношений [7, c. 86]. Так, согласно мнению автора, общественные отношения в сфере предоставления ГиМП обладают должной однородностью и иерархически подчинены целям защиты конкуренции. В качестве дополнительного обоснования автор ссылается на то, что ГиМП не могут быть предоставлены в случае возникающей перспективы ограничения или недопущения конкуренции на том или ином товарном рынке [7, с. 80].

Следует отметить, что вышеизложенное авторское обоснование однородности как первого признака конкурентно-правового института предоставления ГиМП может быть оспорено при внимательном изучении отдельных положений главы 5 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (Далее – ФЗ «О защите конкуренции»). Так, ч. 3 ст. 19 гл. 5 ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает перечень случаев, при которых согласование предоставления ГиМП с российским антимонопольным органом не требуется. Кроме того, ч. 4 ст. 19 ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает перечень критериев, при соответствии которым предоставляемое преимущество перестаёт считаться преференцией и как следствие не требует согласования ФАС России. Создание российским законодателем исключений из общего порядка предоставления ГиМП создаёт почву для деления упомянутых по крайней мере на требующие согласования и не нуждающиеся в таковом.

Важно отметить, что отсутствие необходимости согласования предоставления ГиМП способно привести к предоставлению таковой в противоречие целям, установленным ч. 1 ст. 19 ФЗ «О защите конкуренции». Данное обстоятельство не может быть истолковано иначе как неоднородность общественных отношений с позиции конкурентного права.

В качестве второго признака Черновол Е.П.

выделяет юридическое единство норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при предоставлении ГиМП. Следует согласиться с автором в части единства нормативного правового регулирования согласования предоставления ГиМП (глава 5 ФЗ «О защите конкуренции»).

Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что именно согласовательная процедура подчиняет упомянутую сферу общественных отношений целям защиты конкуренции и конкурентного права в целом. В свою очередь преференции не требующие согласования, а также преимущества, прямо исключаемые законодателем из перечня ГиМП, не поглощаются отраслевой спецификой конкурентного права, но при этом могут быть проверены ФАС России на предмет ограничения конкуренции в порядке главы 3 ФЗ «О защите конкуренции».

В противоречие с конкурентно-правовым обособлением института ГиМП вступает сразу несколько подходов. Так, согласно позиции профессора Петрова Д.А., процедуру согласования антимонопольным органом предоставления ГиМП отдельным хозяйствующим субъектам следует отнести к конкурентно-правовому институту мер предупреждения антиконкурентного поведения.

Вышеизложенная позиция прослеживается при изучении структуры учебного пособия Петрова Д.А. под главной редакцией Попондопуло В.Ф.

Так, в своём пособии авторы включают предоставление ГиМП в главу «меры предупреждения антиконкурентного поведения» и на протяжении всего раздела ни разу не характеризуют данную сферу общественных отношений в качестве самостоятельного правового института [4, c. 188- 192] (при этом безусловно относя таковые к отрасли конкурентного права).

Институциональному обособлению в рамках режима отрасли конкурентного права противоречит также и позиция представителей административно-правовой науки. Так, согласно учебному пособию по конкурентному праву научного коллектива Егоровой М.А. и Кинева А.Ю., предоставление ГиМП не служит целям защиты конкуренции, а является лишь регламентацией согласовательной административной процедуры и как следствие – относится к отрасли административного права ввиду направленности согласовательной процедуры на легализацию распоряжения государственным или же муниципальным имуществом [2, с. 11]. Следует не согласиться с вышеизложенным подходом, так как ключевым аспектом согласовательной процедуры является не реализация управленческой компетенции органов системы публичной власти РФ, а оценка влияния предоставления преференции на состояние конкуренции на том или ином товарном рынке, а также соответствие целям защиты конкуренции (ч. 1 ст. 19 ФЗ «О защите конкуренции»). Вместе с тем, необходимо помнить о том, что согласно теоретическим трудам Ровинского Е.А., предмет финансового права составляют отношения, формирующиеся как при аккумулировании, так и при распределении народных доходов. Кроме того, автор подчёркивает, что все без исключения бюджетно-правовые отношения составляют предмет финансового права. Иные виды правоотношений (гражданские, административные) также были отнесены автором к предмету финансового права в случае соответствия таковых финансово-правовому целеполаганию (аккумулирование и распределение народных доходов) [3, с. 42].

В дальнейшем упомянутая теория Ровинского Е.А. была развита в теоретических трудах Соколовой Э.Д., согласно позиции которой: «В особенную часть финансового права включаются нормы, опосредующие общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований при распределении и перераспределении ВВП и части национального дохода общества путем создания, распределения (перераспределения) и использования различных фондов денежных средств (финансовых ресурсов), входящих в финансовую систему общества…» [5, с. 3-4].

Вышеизложенная позиция, позволяющая характеризовать институт предоставления ГиМП с точки зрения науки финансового права, находит обоснование также и в российском бюджетном законодательстве. Так, согласно содержанию ст. 6 БК РФ, российский законодатель причисляет к налоговым расходам публично-правовых образований налоговые льготы, освобождения и иные преференции по налогам, сборам, таможенным платежам, страховым взносам. В данном контексте в качестве ещё одного довода, обосновывающего подчинение института предоставления ГиМП режиму отрасли финансового права следует упомянуть возможность возникновения негативных последствий, предусмотренных бюджетным законодательством, в случае нецелевого использования получателем предоставленной преференции (ст. 306.4 БК РФ).

Таким образом следует сделать вывод о подчинении института предоставления ГиМП правовому режиму российской финансово-правовой отрасли. Ключевыми обстоятельствами, подтверждающими недостаточную степень однород- ности упомянутой сферы общественных отношений (а также нормативного правового регулирования) с позиции конкретного права, выступает наличие широкой законодательной (а также подзаконной) базы, регламентирующей возможность предоставления ГиМП без согласия российского антимонопольного органа, при несоблюдении целей, установленных ч. 1 ст. 19 ФЗ «О защите конкуренции». Вместе с тем упомянутый вывод подкреплён правовой природой любой из предоставляемых преференций, представляющих из себя в первую очередь распределение национального дохода или же бюджетные расходы.