Хартия 1814 года и основные государственные законы 1906 года: обзорный анализ октроированных конституций

Среди всех отраслевых юридических наук конституционное право остаётся наиболее подверженной в силу изучения им тех источников права и тех правовых институтов, которые сильнее всего подвержены влиянию политиических учений, поскольку они определяют основы политического и экономического строя. Из этого вытекает такая его особенность, что учреждения и законодательства ближайшего и далёкого прошлого часто могут рассматриваться через призму сегодняшнего дня, что неизбежно порождает оценку правовых явлений преимущественно на соответствие тому, было ли его развитие направлено на приближение или наоборот на удаление от современного состояния. Однако, такой подход видится ошибочным: законодатели прошлого не знали и не могли знать с полной уверенностью в каком направлении движится общественное развитие и к чему оно придёт столетия спустя. В конституционном праве такой оценке часто подвергается конституции, принятые не «снизу» - по результатам прямого или опосредованного волеизъявления народа, а «сверху», в частности, по решению неограниченных монархов. Как указывает Е.В. Виноградова [5, с. 2-3], такие конституции часто рассматриваются с исключительно негативной стороны как заведомо нелегитимные, поскольку были приняты без народного участия. Иногда и вовсе отвергается сама возможность признавать такие законодательные акты конституциями, что в отсутствие понимания внутренней логики такого законодательства затрудняет изучение конституционного развития в XIX‑XX веках. Чтобы лучше понять, как функционировали такого рода законодательные акты, для какой цели создавались и были ли они реально действующими, следует изучить как понимали цели таких конституций сами их создатели и идеологи. Лучше всего для этого пригодится сравнительно-исторический метод и юридическая герменевтика, поскольку мы имеем место с документами писавшимися во времена революций, а значит, необходимо понимать обстановку, в которой они создавались.

I

По замечанию ведущего российского специалиста по периоду Французской революции А. В. Чудинова, Французская революция стала матрицей для всех последующих политических революций, участники которых как сознательно, так и непроизвольно стремились к подражанию им [4, с. 8]. И будет справедливым истолковать слова историка несколько расширительно – не только для тех участников революций, что ставили своей целью ниспровержение текущего общественного строя, но и тех из них, что, наоборот, таким попыткам сопротивлялись. История Французской революции 1789 года в широком смысле оканчивается на возвращении к власти династии Бурбонов в результате низложения императора Наполеона I и начале периода Реставрации (1814–1830). Важную веху этого периода являет Конституционная Хартия Людовика XVIII 1814 года (далее – Хартия) – документ, представляющий собой одну из первых дошедших до нас октроированных конституций, т. е. принятых не на голосовании, а в результате волеизъявления монарха, который по тогдашним представлениям считался носителем суверенитета. В сходных, хоть и не идентичных, условиях перехода революции на спад были приняты Николаем II Основные Государственные Законы 1906 года (далее ОГЗ 1906), ставшие первой российской конституцией, как и французская Хартия за почти столетие до этого, носившей октроированный характер. Сравнению этих конституционных актов и будет посвящена данная статья.

Чтобы провести сравнительный анализ двух конституционных актов, причём по меркам современного конституционного права нетипичных, первоначально следует дать определение понятию «конституция». Это кажется автору не вполне тривиальной задачей, поскольку «конституция» относится к числу наиболее общих понятий правоведения, как, например, «закон», «право» и «государство», а значит, по этому вопросу имеется изрядное несогласие специалистов. В своей работе «Конституционно-правовой лексикон», представляющей собой словарь терминов конституционного права, один из ведущих современных конституционалистов С. А. Авакьян даёт такое определение: основной закон государства, выражающий волю и интересы народа в целом либо отдельных социальных слоёв (групп) общества и закрепляющий в их интересах важнейшие начала общественного строя и государственной организации соответствующей страны [2, с. 396]. Определение это, по всей видимости, наследует теории Ф. Лассаля, понимавшего конституцию как результат столкновения общественных сил. Хотя в самой речи Лассаля «О сущности конституции» акцент именно на народный суверенитет делается в меньшей степени и говорится в первую очередь о балансе сил, поскольку с точки зрения Лассаля вопрос – народная конституция или ненародная – не очень корректен, так как переводит вопрос из плоскости описания её природы в плоскость оценки «хорошо-плохо» [11, с. 16]. Понимание конституции как выражения воли народа или воли политически дееспособной части народа имеет своё основание в теории народного суверенитета, которая по состоянию на XXI век является безраздельно господствующей в конституционном праве, о чём эксплицитно говорит Всеобщая декларация прав человека 1948 года в части 3 статьи 21: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путём тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» [6]. Из этой нормы следует, что конституцией в современном её понимании может быть лишь основной закон, принятый в результате народного волеизъявления. И действительно: подавляющее большинство современных государств считают себя демократическими. Однако то, что является очевидным для наших дней, вовсе не было таким в предыдущие исторические периоды, учитывать контекст которых особо важно при рассмотрении актов такой давности. Поэтому автор для целей настоящей работы считает более удобным использовать определение, даваемое М. В. Баглаем [3, с. 77]: под конституцией (лат. «constitutio» – установление) понимают основной закон государства, имеющий высшую юридическую силу. Это позволит избежать анахронизмов при анализе, поскольку долгое время крупнейшие государства Европы вплоть до окончания Первой мировой войны не ставили в основу своей правовой доктрины понятие о народе как о носителе суверенитета. Более того, так как рассматриваемые автором акты действовали в период борьбы правительств с революционными настроениями в обществе, основным требованием движений, их возглавлявших, было как раз признание народа носителем суверенитета и провозглашение республики, будет справедливым сказать, что эти государства были народному суверенитету прямо враждебны. В противном случае сам термин «октроированная конституция» становится внутренне противоречивым. И тем не менее оба документа являлись актом высшей юридической силы, определявшими полномочия государственной власти, характер её отношения с народом и основы общественного строя. Говорить же о них, как о «лже‑конституциях», значит подменять изучение источников права, как они есть, рассуждениями о том, какими они должны быть, что делает любую оценку чрезмерно субъективной.

II

Конститационная Хартия 1814 года составлялась как ответ французской политико-правовой мысли на конституционализм революционного периода. Причём главное её отличие от Конституции 1791 года [16, 26], навязанной Людовику XVI Национальным Собранием, или Конституции 1804 года, провозгласившей Наполеона императором, следует искать не столько в полномочиях монарха, действительно гораздо более широких, сколько в их обосновании, в конституционной идеологии. Отсюда и идёт терминологическое различие в названиях основных законов Франции. Слово «конституция» в силу обстановки, в которой были приняты вышеуказанные документы, несло как для короля-реставратора Людовика XVIII, так и для его политических противников неизбежную ассоциацию с революционным периодом. В силу этого король отверг проект основного закона, данный низложившим Бонапарта Сенатом, который означал бы признание, что власть короля производна от народной власти, которую представлял Сенат [1, с. 1-8]. А сам же основной закон получил наименование «Конституционная Хартия», чтобы подчеркнуть связь со средневековыми документами, предоставлявшими различного рода привилегии определённым категориям подданных короля. Преамбула Хартии закрепляет, что документ не был принят в результате народного волеизъявления, а дарован монархом по собственной воле в качестве меры по усовершенствованию государственного строя и возрождения традиции соучастия подданных французского короля в управлении государством, имевшем место в средние века: «Мы рассудили, что, хотя вся власть сосредоточивалась во Франции целиком в особе Короля, наши предшественники не колебались видоизменять ее осуществление, сообразно различию времен, что, таким образом, общины были обязаны своим освобождением Людовику Толстому, укреплением и расширением своих прав Людовику Святому и Филиппу Красивому, что судебные учреждения были установлены и развиты законами Людовика XI, Генриха II и Карла IX, наконец, что Людовик XIV определил почти все части государственного управления различными указами, мудрость коих еще доселе ничем не превзойдена. Мы искали, наконец, начал для конституционной хартии во французском характере и в достойных уважения памятниках прошедших веков. Так, мы усмотрели в восстановлении пэрии истинно национальное учреждение, которое должно связать все воспоминания со всеми надеждами, соединяя времена прошедшие и новые. Мы заменили палатой депутатов те древние собрания Мартовских и Майских Полей, которые так часто обнаруживали одновременно как ревность к интересам народа, так верность и уважение к власти Королей. Стараясь, таким образом, вновь связать цепь времен, прерванную пагубными уклонениями, мы изгладили из нашей памяти, как хотели бы, чтобы можно было изгладить их и из истории, все бедствия, постигшие отечество в продолжение нашего отсутствия [16, с. 72]. Преамбула завершается словами: «На основании сего, Мы добровольно и в силу свободного осуществления нашей королевской власти, даровали и даруем, уступили и пожаловали нашим подданным как за себя, так и за наших преемников, навсегда нижеследующую конституционную Хартию».

Как можно видеть, идеология, излагаемая королём в преамбуле к основному закону Франции, совершенно не похожа и в своей основе прямо противоречит тому, что можно наблюдать не только в современной Конституции Российской Федерации, иных демократических государств или даже современных конституционных монархий, в частности Испании, где вполне однозачно провозглашается принцип народного суверенитета [9]. Пожалуй, единственным современным государством, в преамбуле основного закона которого возможно усмотреть заметное сходство с Хартией Людовика XVIII, следует признать Султанат Бруней: «МЫ, опираясь на НАШИ прерогативы как Султана Брунея Даруссалам и зависимых от него территорий, настоящим провозглашаем от СВОЕГО ИМЕНИ и имени НАШИХ Наследников нижеследующее» [8].

Обозначенная в Хартии доктрина стала, как указывает А. С. Алексеев, ссылаясь на немецких авторов, прообразом для всех последующих монархических конституций, главным образом среди многочисленных государств раздробленной тогда Германии. Все эти конституции руководствовались тем, что немецкие юристы называют «монархическим принципом» [1, с. 9], который в наиболее своей последовательной форме можно свести к ряду положений, определявших основы их конституционного строя.

Во‑первых, это недопустимость разделения властей [1, с. 20]. Поскольку монарх является носителем «верховной власти», иначе говоря, суверенитета, все учреждения в государстве получают свою легитимность от монарха, а не от народа. Следовательно, формально и парламент, и правительство, и суды всех уровней подчинены монарху, а потому законотворческая деятельность представительных органов рассматривалась немецкими конституционалистами не как волеизъявление народа, а как содействие подданных монарху в законотворчестве. Единственным носителем законодательной власти в конечном счёте оставался сам монарх, поскольку мог наложить непреодолимое вето на любой законопроект. В ряде октроированных конституций, в том числе и в самой Хартии, монарх и вовсе был единственным субъектом законодательной инициативы (ст. 16). В российских ОГЗ 1906 такое условие сохранилось только по вопросам их поправок и пересмотра (ст. 8).

Во‑вторых, из этого следовало, что конституция является не безусловным ограничением монаршьей власти, а добровольным самоограничением [1, с. 22] – поскольку конституция исходит от монарха как единственного носителя суверенитета в государстве, по‑прежнему считалось, что вся полнота государственной власти принадлежит ему, что же касается представительных учреждений, то им законодательная власть была лишь делегирована в целях облегчения управления и защиты дарованных монархом же прав. Следовательно, согласно этой доктрине, конституция ограничивает не саму власть монарха, которая считалась принадлежащей ему в силу божественного права и представлялась такой же полной, как и при абсолютизме, а лишь характер осуществления этой власти в этот конкретный момент. Конституция здесь понимается не как договор между монархом и народом, а как дарованная народу по милости правителя привилегия.

В‑третьих, это означало, что теоретически конституция могла быть либо отозвана, либо приостановлена. Самые радикальные выводы из этого положения означали, по словам А. С. Алексеева со ссылкой на немецкого юриста Германа Бишоффа [1, с. 37], что в исключительных случаях, когда государственному строю грозит опасность разрушения, глава государства вправе прибегнуть к изменению или переработке конституции в интересах общественного блага, даже если бы эти действия по тексту самой конституции оказались бы противозаконными.

III

Указанные доктринальные особенности октроированных конституций, заложенные Хартией и развитые немецкой юриспруденцией, оказали влияние, пусть и опосредованное, и на конституционное право дореволюционной России. Несмотря на то, что в изученных автором статьи источниках конституционный акт периода Реставрации Бурбонов не упоминается, доподлинно известно, что при разработке Основных Государственных законов 1906 года в качестве образца применялся опыт германского конституционализма, а именно – Пруссии, Саксонии, Бадена и, в значительной степени, заимствовавшей у Пруссии Японии, о чём пишет в своём Приложении к «Объяснительной записке к проекту Основных государственных законов Российской империи» один из авторов ОГЗ 1906 П. А. Харитонов [10, с. 269-270]. И даже несмотря на то, что авторами новых ОГЗ их реформы понимались скорее как движение в сторону парламентской монархии и её ограничения [10, с. 282], сама логика октроированной монархом конституции приводит в действие разработанный немецкими учёными принцип. В частности, в таком духе получил трактовку термин «самодержавный» в работе П. Е. Казанского «Власть Всероссийского Императора», подтверждение чего он видел, в частности, в Манифесте от 3 июня 1907 года [7, с. 119].

Рассмотрим же теперь наличие параллельных мест в конституционном законодательстве Николая II с Хартией Людовика XVIII, к которой оно «генетически» восходит, и сравним возможные сходства и различия, а также причины, которые могли их обусловить. Положения идеологически тождественные тексту Хартии прослеживаются в Высочайшем манифесте от 6 августа 1905 года: «…тогда озабочивала Нас мысль о согласовании выборных общественных учреждений с правительственными властями и об искоренении разлада между ними, столь пагубно отражающегося на правильном течении государственной жизни. О сем не переставали мыслить Самодержавные Цари, Наши предшественники. Ныне настало время, следуя благим начинаниям Их, призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов» [12] – как и в случае с Францией, представительные учреждения рассматриваются не как проявление суверенитета народа, а как средство, оказывающее помощь монарху в законотворчестве. И несмотря на то, что в дальнейшем от концепции законосовещательной думы пришлось отказаться, новый орган понимался прежде всего как производный от монарха, а не как проявление власти народа. В духе «монархического принципа» немецких конституционалистов и Хартии Людовика XVIII понимается смысл и назначение депутатов Государственной думы в знаменитом Манифесте от 3 июня 1907 года, ознаменовавшем роспуск II созыва: «Обязанности эти, вверенные Нами выборным от населения, наложили на них тем самым тяжелую ответственность и святой долг пользоваться правами своими для разумной работы на благо и утверждение Державы Российской» [13]. В Манифесте от 17 октября читаем: «На обязанность Правительства возлагаем Мы выполнение непреклонной нашей воли: 1. Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». Концептуально ключевое положение Манифеста совпадает с завершающими строками преамбулы Хартии – права и свободы признаются не существующими сами по себе, не завоёванными в результате борьбы, а как дарованные монархом своим подданным [14, с. 41]. И это же подтверждается во введении к ОГЗ 1906 года, первой российской конституции [13, c. 44], где снова говориться о даровании, а не о признании прав.

Но в то же время нельзя не заметить почти полное отсутствие ссылок на исторические прецеденты, что является не недосмотром авторов этого конституционного акта, а сознательным расчётом. Кажущаяся очевидной на первый взгляд ссылка на т. н. «Земские Соборы» старомосковского периода, да и сам термин были отвергнуты в самом начале как создателями конституции, так и лично Николаем II [12, c. 265-266]. Кроме того, это потенциально могло бы быть истолковано как признание властями принципа народного суверенитета, который по сравнению с временами Людовика XVIII уже был гораздо более популярной идеей и, к тому же в определённой степени признавался славянофилами [10, c. 126].

При сравнении содержания самих конституций обнаруживается заметное их сходство по определяющим параметрам такого рода документов, а именно: полномочиям главы государства (т. е. монарха) и его отношению с органами государственной власти. Так, обе конституции обозначают монарха в качестве безответственного носителя суверенитета и источника власти: «4 Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть. Повиноваться власти Его, не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает. 5. Особа Государя Императора священна и неприкосновенна» – в ОГЗ 1906 года [14, c. 44] и в Хартии 1814: «13. Особа Короля неприкосновенна и священна. Его министры ответственны. Исполнительная власть принадлежит исключительно Королю... 14. Король есть верховный глава государства» [16, c. 77]. И в то же время заметно, что французская конституция, в отличие от российской, описывая идентичную характеристику власти монарха, делает это не столь эксплицитно, а дробит это свойство по нескольким статьям. Почему это было сделано именно так, можно предположить, если сравнить далее. Например, положения о законодательной власти хоть в обоих случаях и предусматривают резолютивное вето монарха, делают это в различных формулировках: «Король один утверждает и обнародует законы» [16. c. 78] и «Государь Император утверждает законы, и без Его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения» [14, c. 44]. В Российской конституции та же самая норма права представлена заметно более агрессивно, что можно истолковать как идеологическую оборону против революционного движения, стремившегося к гораздо большему сужению компетенций монарха, не допустить ограничительного толкования законодательных полномочий царя. В пользу этого говорит и избегание в тексте конституции упоминания о разделении властей даже в мягкой форме: в отличие от французской в ней просто отсутствует такое понятие, как «исполнительная власть». Что же касается «власти управления», о коей пишется в статье 10, которая принадлежит монарху «во всём её объёме», то её дореволюционные юристы, как отмечает П. Е. Казанский, понимали не как какую‑то отдельную ветвь государственной власти, а всю государственную власть, т. е. как синоним и конкретизацию понятия «верховной самодержавной власти» [10, с. 54-55]. В связи с этим он, в частности придерживался точки зрения, что события, получившие позднее наименование Третьеиюньского переворота были полностью законными, поскольку Николай II в данном случае действовал на основании статей 4 и 10, а не статьи 87.

При подробном рассмотрении, конечно, видно, что французская конституция, пусть и менее явно, но тоже отрицает разделение властей, поскольку созыв парламента и законодательный процесс всецело подчинены монарху, а всякое правосудие вершится только от имени короля. Немаловажной общей чертой как Хартии [16, 81], так и ОГЗ 1906 [14, 52] стоит отметить также и отсутствие в них парламентского контроля за членами правительства. Министры несут гражданскую и уголовную ответственность за гражданские деликты и преступления соответственно, но конституционно-правовая ответственность перед парламентом за проводимую политику, не предусмотрена, поскольку власть правительства имеет своё основание не в народном волеизъявлении, а в монархе, а значит, и конституционно-правовая ответственность возможна только перед главой государства.

Если же говорить о существенных различиях между двумя конституционными актами, то в качестве таковых можно выделить то, что Хартия идёт на явный компромисс с периодом революции и империи Наполеона, о чём можно судить об обилии формулировок «сохраняется»: так статьи 59–61 и 65 оставляют нетронутой ранее созданную судебную систему, статья 71 сохраняет дворянские титулы, присуждённые Наполеоном, несмотря на то, что в глазах Бурбонов он однозначно был узурпатором, сохраняется, в соответствии с 72 статьёй, и учреждённый императором Почётный легион [16, c. 82-84]. Сохранили, как указывает статья 68, вернувшиеся короли и принятый при Наполеоне Гражданский кодекс, действующий с большим числом изменений и по сей день, и многие законы, хоть в ней же и имеется оговорка «пока они не будут законно отменены», видимо, предполагавшая постепенные поправки в законодательство Франции, которые бы ослабили влияние революционной идеологии на государственные учреждения.

Причину такой компромиссности по отношению к созданной в период Первой республики и Первой империи системы можно усмотреть не только в одном лишь политическом прагматизме, но и в факте уничтожения общественных институтов Старого порядка практически полностью. Говоря в преамбуле о необходимости «связать цепь времён», Людовик XVIII констатирует состояние правовой реальности Франции на момент начала Реставрации: за промежуток в почти четверть века (1789–1814) всё старое дореволюционное право было полностью отменено [17, с. 167-171], а значит, уже более никак не регулировало действующие отношения в обществе, соответственно, вернуться к нему было принципиально невозможно. Ближайшим аналогом здесь было бы состояние российского права после издания советских декретов о суде. ОГЗ 1906 года же, напротив, писались в более благоприятных условиях: всё российское право и все сложившиеся учреждения на тот момент ещё существовали: по‑прежнему действовал Свод Законов Российской империи, по‑прежнему действовала губернская административно-территориальная система, по‑прежнему существовало большинство существующих ещё с начала XIX века органов, а значит, перед авторами конституции стояла задача не столько примирить старую монархическую власть с состоявшимися радикальными изменениями и силами общества, которые долгое время существовали вне и без неё, а скорее наоборот – защитить ещё существующую систему и преобразовать её элементы в той мере, в какой это тогда считалось минимально допустимым для её обороны, как до этого предпринимали такие действия в государствах Германии, опираясь на наработки, предоставленные опытом создания октроированной конституции во Франции. Подобные различие фактически подтверждают идею Лассаля о писаной конституции, как о юридическом закреплении действующего на данный момент баланса сил в обществе.

Подытоживая, видится не вполне корректным рассматривать дарованные сверху конституции как поступательное движение в сторону от абсолютной монархии к парламентской, так как их издание, учитывая доктринальные обоснования и содержание таких документов, всегда преследовало прямо противоположные задачи. Октроированная конституция в монархическом государстве не является демократической не в силу фиктивности или неполноценности или «половинчатости реформ». Она не является демократической прежде всего потому, что и не ставит перед собой такого цели.