Государственная политика Российской Федерации в сфере информации и информатизации: нормативно-правовой подход

Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 25-28-01643 «Информационный суверенитет (суверенитет в информационной сфере): российский и зарубежный опыт правового регулирования и обеспечения», https://rscf.ru/project/25-28-01643/ Мировая цивилизация рубежа XX-XXI вв. характеризуется доминирующей тенденцией перехода к новому типу социальной организации общества. Инновационная информационная природа проецируют становление и развитие открытого информационного пространства, формируя глобальные, многоканальные информационные системы, охватывающие все сферы жизнедеятельности общества. Информационные и коммуникационные технологии современности, определяющие технологические возможности общества, ставят в зависимость современную социальную регуляцию и общественные отношения в целом.

Эта глубинная зависимость социальной регуляции от информационно-коммуникационных технологий создает фундаментальный вызов для традиционных моделей управления и требует разработки новых концептуальных подходов к пониманию и регулированию социальных процессов в информационную эпоху.

Современные общественно-политические процессы и условия возводят информацию на пик прогресса, обуславливая экономический рост, социальную стабильность, политическое и научно-техническое развитие.

В современном постиндустриальном обществе информация стала ключевым стратегическим ресурсом, определяющим конкурентоспособность не только отдельных организаций, но и целых государств. Она выступает одновременно как катализатор экономического развития (через инновации, оптимизацию бизнес-процессов, создание новых отраслей цифровой экономики), как инструмент обеспечения социальной стабильности (через коммуникационные механизмы согласования интересов различных групп общества), как фактор политического влияния (через формирование общественного мнения и информационное воздействие) и как драйвер научно-технического прогресса (через накопление, обработку и применение знаний).

Признание центральной роли информации в современных общественных процессах обусловливает необходимость системной и продуманной государственной информационной политики, учитывающей все аспекты взаимодействия информационных потоков с различными сферами общественной жизни.

Само по себе значение цифровой трансформации возрастает с каждым этапом внедрения новых информационно-коммуникационных технологий в сферы жизни общества и экономики.

Постиндустриальная форма развития государств определяет информацию в качестве основного производственного ресурса, напрямую определяющего экономический рост и производительность. Информационная революция перевернула представления об информационной сфере из разряда вспомогательных в разряд определяющих. Это привело к тому, что в странах переходного типа, информационная составляющая стала играть особую роль в государственном управлении, а сама государственная информационная политика представляется поливариативным инструментом государственного управления.

В соответствии с Указом Президента РФ № 646 от 5.12.2016 г., утвердившим Доктрину информационной безопасности Российской Федерации, под информационной сферой понимается совокупность следующих элементов: информация и информационные ресурсы; техническая и коммуникационная инфраструктура: объекты информатизации, информационные системы, сайты в сети Интернет, сети связи и информационные технологии; субъекты, которые создают, обрабатывают и используют информацию, развивают ИТ и обеспечивают информационную безопасность; правовые и организационные механизмы, регулирующие общественные отношения в этой области.

В узком смысле информационная политика - это публичный процесс борьбы за общественную поддержку определенных идеологических позиций и политических программ. Она предполагает конкуренцию различных субъектов в трактовке актуальных социально-политических проблем и методов их решения. Через эту конкурентную борьбу формируются цели, задачи и принципы развития информационной сферы, основанные на разных представлениях об общественном благе и путях его достижения.

В широком смысле сущность информационной политики заключается в целенаправленной деятельности государства по управлению всеми компонентами информационной сферы.

Поскольку последняя критически влияет на оборону, экономику, политику и иные аспекты национальной безопасности, информационная политика подразумевает стратегическое использование государственных ресурсов и инструментов власти для выработки оптимальных решений ключевых проблем в информационном пространстве.

Информационная политика является предметом изучения как в рамках функционирования субъектов власти, так и в контексте анализа общественных отношений, где она выступает в качестве механизма достижения общественного блага. К последнему относятся обеспечение социальной стабильности и поддержание конкурентоспособности, а также нейтрализация деструктивных воздействий, направленных против данных ценностей.

Легального определения информационной политики в России нет. Тем не менее, можно найти научные определения.

В частности, С.А. Рябов предлагает понимать под информационной политикой «деятельность субъекта по актуализации и реализации своих интересов в обществе посредством формирования, преобразования, хранения и передачи всех видов информации». [3] Как отмечает в российской научной литературе, информационная политика «связана с информационным суверенитетом тем, что второе – это сама возможность субъекта проводить самостоятельную информационную политику.

Соответственно одной из задач информационной политики будет поддержание информационного суверенитета. Субъект может осуществлять это через развитие информационной инфраструктуры, определение угроз и создание соответствующей законодательной базы». [2, с.312] В свою очередь государственная информационная политика является частью информационной политики. Она может трактоваться как системная совокупность целевых установок, выражающих национальные интересы Российской Федерации в информационной сфере, стратегических ориентиров их реализации и комплекса практических мер по их достижению. Данная политика выступает в качестве ключевого компонента как внешне-, так и внутриполитического курса государства, оказывая влияние на все сферы общественной жизнедеятельности. В качестве ее долгосрочной и стратегической цели декларируется формирование демократического информационного общества. [3] В Российской Федерации государственная информационная политика выполняет роль ключевого социального инструментария, функциональное назначение которого заключается в формулировании и последующей реализации стратегических целей и задач развития информационной сферы. Ее форма находит выражение в политической деятельности, включающей нормативно-правовое регулирование (закрепленное в профильном законодательстве и подзаконных актах), а также комплекс организационно-управленческих мер, осуществляемых органами государственной власти для целенаправленного воздействия на общественные процессы. Содержательное наполнение данной политики определяется через систему императивно установленных государством целей, задач, принципов, приоритетов и условий, которые оказывают формирующее влияние на политическое сознание и общественное мнение.

К основным субъектам, реализующим государственную информационную политику на современном этапе, относятся: государство как суверенный институт, органы государственной власти, институты гражданского общества, медиахолдинги, средства массовой информации и коммуникации, а также частные лица. Стратегическая цель государственной информационной политики состоит в поступательной трансформации страны в демократическое информационное общество и ее эффективной интеграции в глобальное информационное пространство. Достижение этой цели обеспечивается посредством формирования и развития целостного информационно-телекоммуникационного пространства, которое призвано способствовать социально-экономическому, политическому и культурному прогрессу, а также гарантировать национальную безопасность.

В настоящее время нормативно-стратегической основой государственной информационной политики Российской Федерации выступает Стратегия развития информационного общества на 2017–2030 годы. Данный документ устанавливает базовые принципы формирования информационного общества, к числу которых относятся:

гарантирование доступа граждан к информации, обеспечение свободы выбора источников информации, сохранение традиционных форм предоставления товаров и услуг, а также доминирование традиционных российских духовно-нравственных ценностей в процессе использования информационно-коммуникационных технологий. Кроме того, в рамках Стратегии закреплены задачи по обеспечению правового порядка при обработке персональных данных граждан и сведений об организациях, а также по защите законных интересов личности в информационном пространстве.

Помимо Стратегии развития информационного общества на 2017-2030 годы, государственная информационная политика России основа и на ряде других правовых актов федерального уровня.

Эти документы формируют комплексную правовую экосистему, регламентирующую различные аспекты информационной политики российского государства, от обеспечения свободы информации до защиты государственных интересов в информационном пространстве.

Стоит отметить, что при наличии такого количества нормативных актов, нет единого терминологического закрепления понятия государственная информационная политика. Ее определение просматривается через призму принятых документов, через цели и задачи, которые определены в документах, но само понятие государственной информационной политики не имеет унифицированного правового закрепления.

Это создает определенный правовой парадокс: государство активно формирует и реализует информационную политику через множество правовых инструментов, но само понятие этой политики выводится лишь косвенно - через анализ целей, задач, принципов и мер, зафиксированных в различных нормативных актах.

Такая ситуация имеет несколько важных следствий:

1. Терминологическая неопределенность затрудняет системный анализ и оценку эффективности государственной информационной политики, поскольку отсутствуют четкие критерии ее идентификации.

2. Возникает пространство для различных интерпретаций масштаба и границ государственного регулирования информационной сферы.

3. Создается дополнительная сложность в формировании целостной концепции информационной политики, так как различные ведомства и органы власти могут по-разному трактовать ее сущность и приоритеты.

4. Это усложняет академический и экспертный дискурс о государственной информационной политике, требуя от исследователей выработки операциональных определений для проведения научного анализа.

Данный правовой пробел можно рассматривать как одну из системных проблем в области регулирования информационной сферы, требующую законодательного решения для обеспе- чения более согласованного и эффективного подхода к формированию и реализации государственной информационной политики.

Исходя из содержательного контекста правовых инструментов, можно определить два основных подхода к пониманию государственной информационной политики.

Первый подход позволяет определить государственную информационную политику как одно из важнейших направлений государственной деятельности, через достижение основных целей государственной информационной политики:

–формирование единого информационного пространства, направленного на обеспечение свободного доступа граждан к информации; –обеспечение доступности и объективности информации; –обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, с созданием условий для активного участия граждан в управлении государством; –подготовка и реализация мер по обеспечению информационной безопасности и защите конфиденциальной информации; –охрана интересов государства и общества в информационной среде; –обеспечение защиты национального информационного суверенитета; –управление процессами информационно-коммуникационного развития и совершенствования системы предоставления государственных услуг, через внедрение и использование современных информационных технологий.

Данный подход подчеркивает системный характер государственной информационной политики, выделяя её как стратегическое направление, интегрирующее информационные аспекты всех сфер государственного управления. Такое понимание отражает многогранность задач, решаемых в рамках информационной политики, и её фундаментальную роль в обеспечении баланса между потребностями общества в свободном информационном обмене и необходимостью защиты национальных интересов в информационной сфере.

На основании второго подхода, информационную государственную политику можно определить, как совокупность мероприятий, направленных на реализацию достижения целей в области управления информационным пространством.

Данный подход включает разнообразные меры, направленные на формирование благоприятных условий информационного обмена, реализацию стратегических задач государства и обеспечение национальной безопасности.

В условиях современных вызовов особую значимость приобретает формирование предпосылок для перехода к демократическому информационному обществу. Этот процесс предполагает не только технологическую модернизацию, но и комплексное обеспечение социальной стабильности, конкурентоспособности национальной экономики и информационной безопасности во всех сферах общественной жизнедеятельности.

Современные информационные вызовы, с которыми сталкивается российское общество, ставят перед государством первостепенную задачу в обеспечении защиты информационного пространства от угроз, способных привести к дестабилизации информационного обмена, нарушению конфиденциальности, целостности и доступности информации, а также к манипулированию общественным сознанием и подрыву доверия к государственным институтам. [1, с.184] В целом, государственная информационная политика России охватывает широкий спектр направлений и инструментов, используемых Правительством РФ для формирования и распространения официальной информации, управления коммуникационными потоками и обеспечения информационной безопасности.

Ее характерными особенностями являются:

1. Многоуровневая структура регулированияот федеральных законов до ведомственных инструкций и региональных программ, что обеспечивает системность подхода к информационной сфере.

2. Сочетание различных инструментов воздействия - правовых, экономических, технических и организационных, позволяющих гибко реагировать на меняющиеся условия информационной среды.

3. Приоритет обеспечения информационного суверенитета и безопасности, что отражается в активном развитии отечественных IT-технологий, противодействии информационным угрозам и защите критической информационной инфраструктуры.

4. Активное присутствие государства в медиапространстве через систему государственных СМИ, информационных агентств и стратегических коммуникационных платформ.

5. Последовательная цифровизация государственных услуг и управленческих процессов, развитие электронного правительства и цифровых сервисов взаимодействия с гражданами.

Можно сказать, что эволюция российской государственной информационной политики отражает как глобальные технологические тренды, так и национальные особенности политической системы, геополитического положения и исторического пути развития страны.

На сегодняшний день, основываясь на анализе правовых актов, структурно комплекс мер (направлений) государственной информационной политики выглядит следующим образом:

1. Законодательные меры, которые реализуются через правотворческую деятельность уполномоченных государственных органов, направленную на регулирование деятельности субъектов информационного поля, определение порядка защиты информации и установление ответственности за нарушение норм законодательства в информационной сфере.

Данный компонент государственной информационной политики является фундаментальным, поскольку создает нормативно-правовую основу для всех других направлений работы в информационном пространстве. Законодательные меры обеспечивают легитимность действий государства в информационной сфере, устанавливают «правила игры» для всех участников информационных отношений и формируют правовые механизмы защиты как общественных, так и частных интересов в цифровой среде. Эффективность законодательных мер во многом определяет успешность реализации государственной информационной политики в целом, так как они создают юридическую базу для применения административных, технологических, экономических и иных инструментов регулирования информационного пространства.

2. Инфраструктурное развитие и техническая координация, которая выражается через формирование специальных органов и отделов для управления цифровой трансформацией, синхронизации действий в сфере ИТ-развития. Внедрение передовых систем для получения, обработки и трансляции информации, расширение цифровых коммуникационных сетей и технологического фундамента.

3. Инвестиционная политика в цифровой сфере связанная с выделением средств на ИТ-инициативы, стимулирование исследовательских программ в информационных науках, предоставлением финансовой поддержки стартапам и организациям, работающим в сегменте цифровой экономики, через систему грантов и льготного финансирования.

4. Кадровое и образовательное развитие через организацию подготовки экспертов в области информационных технологий, распространение цифровой грамотности среди граждан, а также проведение образовательных мероприятий для предпринимателей и общественных деятелей по освоению современных технологических решений.

5. Информационно-просветительская деятельность в которую входят организация общественных инициатив по продвижению этичного поведения в цифровом пространстве, противодействие дезинформации и манипуляциям, а также привлечение внимания общества и отдельных целевых групп к значимым вопросам современного информационного общества.

6. Обеспечение кибербезопасности, а именно сохранности государственной информации и защиты стратегических объектов от цифровых угроз.

7. И еще одним направлением мер является международное цифровое сотрудничество, связанное со взаимодействием с зарубежными партнерами по разрешению цифровых конфликтов, развитие совместных инициатив по борьбе с интернет-преступлениями, а также участие в глобальных проектах по развитию и стандартизации цифровых технологий.

В результате, государственное управление информационным пространством осуществляется посредством интегрированного подхода, объединяющего различные инструменты и механизмы воздействия. Эта многоуровневая система мероприятий обеспечивает эффективное решение стратегических задач и оперативное реагирование на вызовы в условиях стремительной эволюции цифрового ландшафта.

Координация всех элементов информационной политики создает синергетический эффект, позволяющий государству формировать благоприятную среду для цифрового развития общества, поддерживать информационный суверенитет и содействовать конструктивному применению технологий во всех сферах жизнедеятельности.

Таким образом, основной целью государственной информационной политики является формирование единого информационного пространства, способствующего развитию экономики, обеспечению общественной безопасности и удовлетворению потребностей граждан в получении качественной и актуальной информации.

Достижение вышеперечисленных направлений обеспечивается через:

1. создание инфраструктуры информационно-коммуникационной среды, доступной каждому гражданину; 2. поддержку отечественного рынка информационных технологий и телекоммуникаций; 3. обеспечение безопасности и защиты персональных данных граждан; 4. противодействие распространению экстремистской и террористической пропаганды; 5. повышение уровня цифровой грамотности населения.

Реализация этих стратегических приоритетов позволит российскому государству сформировать устойчивую и эффективную информационную экосистему, отвечающую современным вызовам и перспективам развития цифрового общества. Такой комплексный подход создает необходимые условия для гармоничного сосуществования технологического прогресса с интересами граждан, бизнеса и государства, обеспечивая информационный суверенитет и стабильность социально-экономического развития в эпоху глобальной цифровизации.

Фундаментально важным аспектом понимания государственной информационной политики России является ее комплексное значение, которое проявляется в нескольких равнозначных измерениях:

1) развитие информационного общества; 2) повышение эффективности государственного управления; 3) обеспечение устойчивого социально-экономического развития; 4) гуманитарное измерение.

Такой сбалансированный подход позволяет рассматривать государственную информационную политику как комплексный инструмент социально-экономической модернизации и развития человеческого капитала, а не только как механизм обеспечения безопасности. Эффективная информационная политика в современных условиях должна гармонично сочетать защитные меры с мерами стимулирования развития, что создает прочный фундамент для долгосрочной конкурентоспособности страны в глобальном информационном пространстве.

Реализация государственной информационной политики в России имеет ряд ключевых комплексных проблем, связанных как с выстраиванием единого информационного пространства, так и обеспечением информационной безопасности.

Во-первых, использованием современных информационных технологий требуют модернизации инфраструктуры и методов обработки информации. В этой связи необходима разработка единых стандартов распространения информации в рамках государственных границ, которые позволят обеспечить доступ к официальной достоверной информации всех слоев населения.

Во-вторых, неполная технологическая независимость, риски и уязвимость информационной инфраструктуры, сложности с импортозамещением в условиях санкций угрожают российскому суверенитету в информационной сфере. В этой связи необходимо развитие науки и техники, развитие российских IT-компаний, совершенствование законодательства, увеличение бюджетного и внебюджетного финансирования информационного сектора российской экономики.

Согласно закону о федеральном бюджете на 2025 г. и на плановый период 2026 г. и 2027 г., для реализации федеральных и ведомственных проектов, Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ было выделено 324,3 млрд. руб. В 2026 г. запланированные расходы составляют 265,5 млрд. руб., в 2027 г. - 267,6 млрд. руб. При этом, анализируя объем средств, заложенные на реализацию конкретных проектов, видно, что на федеральный проект «Цифровое государственное управление» из общей суммы финансирования заложены наибольшие показатели. Так, на 2025 г. было заложено финансирование в размере 46,35 млрд. руб., в 2026 г. – 52,4 млрд. руб., на 2027 год в настоящее время запланировано 58,7 млрд. руб. Значимые цифры финансирования, в сравнении со всеми представленными позициями, приходятся и на реализацию проекта «Развитие инфраструктуры связи» - 15,8 млрд. руб. в 2025 г., 16 млрд. руб. в 2026 г., 17,9 млрд. руб. на 2027 г., в то время как в рамках федерального проекта «Цифровые платформы в отраслях социальной сферы» приходится на 2026 г. - 5,9 млрд. руб., в 2027 г. - 8,5 млрд. руб., а на проект «Инфраструктура кибербезопасности» и вовсе было запланировано в 2025 г. 1,98 млрд. руб., в 2026 г. - 2,6 млрд. руб., в 2027 г. - 2,55 млрд. руб. В сравнении можно увидеть значимость сумм в том или ином проекте. Государство безусловно регулирует вопросы финансирования в зависимости от современных вызовов, но по многим позиция цифры кажутся значительно низкими в рамках государства, например, в вопросах обеспечения инфраструктуры кибербезопасности.

В-третьих, проблемы формирования единого информационного пространства влекут за собой неравномерное распределение и ограничение возможностей доступа к официальным информационным ресурсам, создавая ситуацию информационного неравенства, что в свою очередь значительно снижает эффективность реализации государственной информационной политики. На сегодняшний день проблема неравенства в доступе к качественным источникам информации остается одной из самых значи- мых проблем, снижающих эффективность реализации государственной информационной политики.

Кроме того, возникает противоречие между задачами безопасности (контроль, защита от угроз) и целями открытого информационного общества (свободный доступ, развитие).

В этой связи представляется необходимым определить ключевой приоритет – повышение уровня информированности и цифровой грамотности, особенно в удаленных регионах и среди социально уязвимых групп населения, что позволит расширить возможности при реализации формирования единого информационного пространства.

В-четвертых, обеспечение контроля над распространением недостоверной информации, экстремистского контента и пропаганды ненависти через социальные сети и интернет-ресурсы. В повседневной жизни каждый человек сталкивается с необходимостью использования информационных и коммуникационных технологий, что ставит перед государственной информационной политикой еще одну важную задачу – регулирование социальных медиа и онлайн-платформ.

Большая разновидность социальных медиа, представленных интернет-ресурсами, позволяет не только общаться, транслировать свое мнение, публиковать различный контент и рекламировать бренды, но и открывает неограниченные возможности для распространения недостоверной информации. Это представляет серьезную угрозу для государственной стабильности и безопасности. Государству необходимо динамично разрабатывать современные механизмы борьбы с фальшивыми новостями и манипулированием общественным мнением, подстраиваясь под новые формы распространения «черной информации».

Другая сторона этого вопроса заключается в необходимости со стороны государства балансировать между свободой выражения мнений и защитой интересов государства. Это тонкая грань должна быть обеспечена «мягкими ограничениями» и просветительской деятельностью, не нарушающими основные права граждан в информационной сфере, закрепленных в Конституции РФ и других отраслевых нормативных актах. Экспоненциальный рост популярности социальных сетей и онлайн-сервисов создает беспрецедентные вызовы в сфере регулирования информационного пространства.

Возрастает необходимость внедрения и использования современных инструментов аналитики и мониторинга информации, что безусловно повысит эффективность управления в информационной сфере. Это компонент выходит на первый план в управлении информационной сферой. Современные условия глобализации транслируют проблему, требующую не только постоянного совершенствования методов осуществления мониторинга и контроля, но и значительных финансовых ресурсов, что отражает сущность следующего ключевого проблемного момента при реализации государственной информационной политики.

В-пятых, еще одна острая проблема, требующая проработки в контексте реализации государственной информационной политики, это вопрос о защите конфиденциальности и персональных данных. Внедряя новые информационные ресурсы, формируя перед гражданами России линию «государственной цифровизации» всех сфер жизнедеятельности, необходимо обеспечить комплексную защиту личной информации граждан. Законодательные меры и правоприменение часто отстают от современных технологий использования личной информации граждан, что создает прямой риск нарушения приватности граждан.

Обеспечение конфиденциальности и безопасности личной информации граждан становится важной частью информационной политики, которая требует максимальной проработки для снижения рисков утечки данных и кибератак, создающих угрозы частной жизни и финансовой безопасности граждан.

В завершение можно сделать ряд выводов.

Государственная информационная политика РФ не имеет единого легального определения. Несмотря на разветвленную систему стратегических и нормативных документов, в российском законодательстве отсутствует унифицированное понятие «государственная информационная политика». Ее сущность выводится лишь косвенно, через анализ целей и задач, закрепленных в различных актах, что создает терминологическую неопределенность и затрудняет системную оценку её эффективности.

Сущность государственной информационной политики раскрывается через два взаимодополняющих подхода: как стратегическое направление деятельности государства, интегрирующее информационные аспекты всех сфер управления, и как совокупность конкретных мероприятий и инструментов по реализации стратегических целей в информационной сфере. Это отражает её двойственную природу – одновременно как политическую концепцию и как практический управленческий механизм.

Реализация политики осуществляется через комплексную систему мер, включающую законодательное регулирование, инфраструктурное развитие, инвестиционную и кадровую под - держку, информационно-просветительскую деятельность, обеспечение кибербезопасности и международное сотрудничество. Однако анализ бюджетных ассигнований выявляет структурный дисбаланс: приоритет финансирования отдается цифровому госуправлению, в то время как такие критически важные направления, как инфраструктура кибербезопасности, финансируются заметно скромнее.

Ключевым системным противоречием политики является необходимость баланса между задачами безопасности и целями открытого информационного общества. Государство сталкивается с проблемой совмещения обеспечения информационного суверенитета, защиты от угроз и контроля контента с конституционными принципами свободы информации и выражения мнений, что особенно остро проявляется в регулировании социальных медиа.

Основными проблемами, снижающими эффективность политики, являются: технологическая зависимость и риски для информационного суверенитета в условиях санкций; информационное неравенство и неравномерный доступ к качественным информационным ресурсам в регионах; отставание правового регулирования в области защиты персональных данных от скорости технологических изменений; а также сложности противодействия дезинформации в социальных сетях и новых медиа.

Таким образом, под государственной информационной политикой предлагается понимать стратегическую, системную и целенаправленную деятельность государства, реализуемую через комплекс правовых, организационных, экономических и технологических мер, по управлению информационной сферой для достижения национальных интересов.