Обжалование нормативно-правовых актов органов публичной власти

Введение

Нормативные правовые акты органов публичной власти устанавливают правила, обязательные для граждан и организаций, и тем самым могут влиять на их права и обязанности. Такие акты могут вводить определенные требования, ограничения и обязанности. Поэтому важно, чтобы они соответствовали законодательству и принимались в пределах полномочий соответствующего органа.

Необходимость судебного контроля за нормативными правовыми актами связана прежде всего с тем, что органы публичной власти должны действовать в пределах своей компетенции и соблюдать требования актов более высокой юридической силы [1; 2]. Подзаконный или муниципальный акт не может изменять определенное законом регулирование или вводить требования, для установления которых у соответствующего органа отсутствуют полномочия. На практике нарушение может становиться очевидным уже после применения спорного акта: например, при отказе в предоставлении услуги, предъявлении дополнительного требования или возложении на гражданина обязанности, которая непосредственно не предусмотрена законом.

В юридической литературе оспаривание нормативных правовых актов рассматривается с разных сторон. Одним из главных вопросов остается разграничение полномочий судов при рассмотрении таких дел, на что обращает внимание О. В. Брежнев [5]. При этом особенности судебного рассмотрения могут зависеть и от содержания самого нормативного регулирования: А. С. Домченко связывает их с обязательными требованиями, устанавливаемыми органами исполнительной власти [7]. Вопрос о судебной защите публичных прав описывается А. В. Ильиным применительно к оспариванию административных актов [9], тогда как В. Б. Немцева акцентирует внимание на особенностях судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов [11]. Отдельное направление связано с разграничением нормативных и индивидуальных актов. И. В. Мешалкина связывает такое разграничение с выбором порядка их оспаривания [10], а Е. А. Пашкова – с определением порядка рассмотрения соответствующей категории дел [12]. Таким образом, в литературе затрагиваются как вопросы определения вида спорного акта и компетенции суда, так и вопросы судебной защиты и последствий рассмотрения дела.

При этом на практике возникают вопросы о правовой природе конкретного документа, применимом порядке его оспаривания и компетенции суда. Значение имеет и то, какие последствия наступают после признания нормативного правового акта недействующим.

В связи с этим целью исследования было рассмотреть основные проблемы оспаривания нормативных правовых актов органов публичной власти и определить возможные направления совершенствования судебного контроля за их законностью.

Научная новизна исследования состоит в предложенной последовательности определения порядка судебного оспаривания нормативного правового акта. В отличие от рассмотрения отдельных условий судебной проверки, в работе эти вопросы объединены в единую последовательность: от определения правовой природы документа и полномочий органа до выбора порядка судебной защиты и компетентного суда.

Дополнительно выделено различие между прекращением действия нормативного правового акта и восстановлением нарушенного права конкретного лица. В работе также предложено использовать предварительную правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов с применением цифровых инструментов для выявления очевидных правовых коллизий.

Материалы и методы

В работе использовались нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов публичной власти и порядок их оспаривания, а также научные публикации по вопросам административного судопроизводства и судебного нормоконтроля. Основными источниками стали Конституция Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснения Верховного Суда Российской Федерации по делам об оспаривании нормативных правовых актов [1–3]. При изучении судебной практики анализировались позиции Верховного Суда РФ по вопросам определения правовой природы нормативных правовых актов, проверки полномочий органов публичной власти, соблюдения процедуры принятия актов и последствий их признания незаконными [14-17].

При проведении исследования применялись формально-юридический и системный методы. С помощью формально-юридического метода рассматривались нормы законодательства, основания для оспаривания нормативных правовых актов и порядок их судебной проверки. Системный метод использовался для рассмотрения этих вопросов во взаимосвязи с полномочиями органов публичной власти и защитой прав граждан и организаций. При анализе научных работ сопоставлялись различные подходы авторов к рассматриваемой проблеме. В ходе работы сопоставлялись положения законодательства и мнения исследователей по вопросам оспаривания нормативных правовых актов. Рассмотрены основные проблемы, которые возникают при определении вида спорного акта, выборе порядка его оспаривания, определении компетенции суда и установлении последствий судебной проверки.

Результаты исследования

Нормативный правовой акт отличается от индивидуального решения прежде всего характером содержащихся в нем правил. Он устанавливает общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение и распространяющиеся на неопределенный круг лиц. Поэтому при определении его правовой природы необходимо учитывать название документа, его содержание, круг адресатов и характер установленных правил [5; 10; 12; 13].

По результатам анализа мы предлагаем последовательность, которой следует придерживаться при определении порядка судебного оспаривания нормативного правового акта. Сначала необходимо установить, является ли спорный документ нормативным, и проверить полномочия органа, который его принял. Затем оценить содержание спорного регулирования и его соответствие акту большей юридической силы, а также соблюдение порядка принятия и введения акта в действие. После этого можно определить порядок оспаривания и компетентный суд с учетом последствий судебной проверки.

Последовательность действий можно представить следующим образом:

1. Правовая природа документа → 2. Полномочия органа → 3. Акт большей юридической силы и содержание регулирования → 4. Порядок принятия и введения в действие → 5. Порядок оспаривания и компетентный суд → 6. Последствия судебного решения.

Предлагаемая последовательность важна, когда спор о законности нормативного регулирования связан с конкретным решением органа публичной власти. В таком случае правильное определение предмета спора позволяет выбрать соответствующий порядок судебной защиты и избежать обращения в ненадлежащий суд.

Одним из основных оснований для оспаривания нормативного правового акта является его противоречие законодательству, имеющему более высокую юридическую силу. Подзаконный акт предназначен для конкретизации законодательства, но не должен изменять установленное законом регулирование. Если ведомственный приказ, постановление регионального органа или муниципальный нормативный акт устанавливает правило, противоречащее федеральному закону, появляется основание для судебной проверки такого акта [2; 3]. Проверка законности нормативного правового акта не сводится к сопоставлению его положений с нормами закона. Суд также оценивает полномочия органа, принявшего акт, и соблюдение установленной процедуры.

Разграничение нормативных и индивидуальных актов определяет предмет судебной проверки и процессуальную форму. При обжаловании нормативного акта проверяется законность установленного им регулирования, тогда как при оспаривании индивидуального акта оценивается конкретное решение органа публичной власти и его влияние на права определенного лица [10; 12; 13]. Различие особенно важно в случаях, когда конкретное решение принято на основании нормативного акта – тогда необходимо отделить вопрос о законности самого регулирования от вопроса о законности его применения к конкретному лицу.

Выявленная нами проблема возникает в случаях, когда один документ содержит одновременно правила общего характера и положения, адресованные конкретным лицам. Тогда формальное наименование документа не позволяет определить порядок его обжалования, а оценка только одного из содержащихся в нем положений может привести к неверному определению предмета спора. Поэтому при наличии смешанного содержания нужно устанавливать правовую природу именно тех положений, которые затрагивают права заявителя, и определять, направлено ли их действие на регулирование неопределенного круга лиц либо на разрешение конкретной ситуации.

Выявленный вопрос определения компетентного суда возникает в тех случаях, когда предмет спора можно связать как с нормативным регулированием, так и с конкретным решением органа публичной власти. В такой ситуации стоит выяснить, что именно является судебной проверкой: установленное правило либо решение, принятое при его применении. От этого зависит применяемая процессуальная форма и компетенция суда. При оспаривании нормативного правового акта суд не ограничивается доводами заявителя, а проверяет полномочия органа, порядок принятия акта и его соответствие законодательству [12].

В деле № 5-КАД24-48-К2 возник вопрос о подсудности дела об оспаривании постановления Правительства Москвы о комплексном развитии территории [14]. Нижестоящие суды исходили из организационно-распорядительного характера документа и передали дело в арбитражный суд. Верховный Суд Российской Федерации с таким выводом не согласился. При определении характера документа суд исходил из его содержания и установил, что содержащиеся в нем правила распространяются на неопределенный круг лиц и рассчитаны на неоднократное применение. Поэтому документ был признан нормативным, а судебные акты о передаче дела в арбитражный суд отменены. Это дело показывает, что неправильное определение характера документа может привести и к неправильному выбору суда. Поэтому сначала необходимо установить, какой именно акт является предметом спора, и только после этого определять порядок его судебного оспаривания и компетенцию суда.

В другом деле Верховный Суд оценивал не только содержание спорного регулирования. В апелляционном определении от 30 июля 2024 г. № АПЛ24-275 суд проверил соответствие оспариваемых положений акту большей юридической силы, полномочия органа, принявшего нормативный акт, соблюдение установленной процедуры и порядок введения положений в действие [15]. Это показывает, что при проверке нормативного правового акта оценивается совокупность обстоятельств, связанных с его законностью.

Аналогичные критерии были применены в апелляционном определении Верховного Суда РФ от 25 января 2024 г. № АПЛ23-488 [16]. Суд проверял соответствие оспариваемого нормативного положения законодательству и обстоятельства, связанные с его принятием и действием. В результате оснований для признания спорного положения недействующим установлено не было. Данный пример доказывает, что результатом судебного нормоконтроля может быть и отказ в удовлетворении требований, если проверка не выявила несоответствия нормативного регулирования законодательству.

Анализ судебной защиты позволил нам выделить еще одну практическую задачу разграничения устранения незаконного нормативного регулирования и восстановления нарушенного права конкретного лица. Признание нормативного правового акта недействующим само по себе не отменяет автоматически решения или действия, принятые на его основании. В зависимости от обстоятельств может потребоваться самостоятельное оспаривание такого решения или действия.

При признании нормативного правового акта недействующим также важен вопрос о том, с какого момента прекращается его действие. Согласно статье 215 КАС РФ, суд может признать нормативный правовой акт полностью или в части недействующим со дня его принятия либо с другой даты, определенной судом [12]. Поэтому дата, с которой акт перестает действовать, может иметь значение и для отношений, возникших в период его применения.

Стоит сказать, что решение суда затрагивает не только того, кто обратился с иском. Согласно статье 216 КАС РФ, признанный недействующим нормативный правовой акт не применяется с даты, установленной судом. Это касается и актов меньшей юридической силы, если они повторяют содержание признанного недействующим акта или основаны на нем [12].

Особое значение рассмотренные вопросы имеют для муниципального управления. Органы местного самоуправления принимают нормативные документы по широкому кругу вопросов, включая использование муниципального имущества, благоустройство территории, предоставление муниципальных услуг и бюджетные отношения.

В целях предупреждения подобных споров мы предлагаем усилить предварительную правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов. Такая проверка должна включать оценку содержания проекта, полномочий органа, принимавшего его, и соответствия проекта действующему законодательству. Дополнительным инструментом может быть автоматизированное сопоставление проекта с действующими нормативными положениями для выявления дублирования норм и очевидных правовых коллизий. При этом цифровая проверка не заменяет юридическую экспертизу, поскольку не позволяет самостоятельно оценить все правовые последствия предлагаемого регулирования и обоснованность принятия конкретного акта. Окончательная правовая оценка проекта должна проводиться специалистом.

Обсуждение

Проведенный анализ показывает, что правильное определение правовой природы спорного документа имеет непосредственное значение для выбора порядка судебной защиты. Этот вывод соответствует позиции И. В. Мешалкиной, которая связывает разграничение нормативных и индивидуальных актов с выбором надлежащей процессуальной формы [10]. Сходные положения рассматриваются и в работе О. В. Брежнева, где определение нормативного характера акта связывается в том числе с разграничением компетенции судов [5].

Предложенная в работе последовательность проверки развивает данный подход, связывая определение характера документа с последующими процессуальными действиями и вопросом о компетенции суда. Практическое преимущество такого подхода состоит в том, что он позволяет раньше выявить возможную ошибку в выборе способа судебной защиты. Если сразу перейти к оценке конкретного решения органа, не установив характер документа, на котором оно основано, можно неверно определить предмет спора. Последовательная проверка позволяет сначала определить, что именно нарушает права заявителя, а затем выбрать соответствующий способ защиты.

Выявленная связь между правовой природой акта и компетенцией суда согласуется с выводами Е. А. Пашковой, рассматривающей вопросы подведомственности дел об оспаривании нормативных и ненормативных актов органов государственного управления [12]. Вместе с тем для практической защиты прав важно учитывать и характер последствий применения спорного документа. Если незаконным признано нормативное регулирование, это не всегда означает, что последствия его применения к конкретному лицу устраняются автоматически. В зависимости от ситуации может потребоваться отдельное оспаривание решения или действия, принятого на основании такого акта.

Результаты анализа судебной практики также показывают, что судебный контроль имеет более широкое значение, чем разрешение индивидуального спора. Признание нормативного правового акта недействующим направлено на устранение незаконного регулирования, которое может затрагивать неопределенный круг лиц. На значение последствий судебного нормоконтроля обращает внимание Э. Ю. Ермаков [8], а особенности судебного решения по таким делам рассматривает В. Б. Немцева [11]. Это дает основание рассматривать судебное решение не только как способ защиты конкретного заявителя, но и как средство изменения действующего нормативного регулирования.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о предупреждении правовых коллизий до обращения в суд. Предварительная правовая экспертиза проекта должна включать проверку его содержания, полномочий органа и соответствия действующему законодательству. Использование цифровых инструментов может помочь выявить дублирование норм и очевидные противоречия с действующим регулированием. При этом окончательная правовая оценка проекта должна оставаться за специалистом.

Из проведенного анализа следует, что судебный контроль не должен рассматриваться как единственный способ устранения ошибок в нормативном регулировании. Часть возможных нарушений может быть выявлена еще на этапе подготовки проекта, что может снизить вероятность принятия положений, которые впоследствии потребуют судебной проверки.

Выводы

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов важно последовательно определить характер спорного документа, проверить полномочия органа, который его принял, оценить соответствие спорного регулирования законодательству и соблюдение порядка принятия акта. Такая последовательность помогает определить порядок судебного обжалования и компетентный суд.

Анализ показал, что признание нормативного правового акта недействующим и восстановление нарушенного права конкретного лица не всегда совпадают. Если на основании такого акта ранее было принято индивидуальное решение или совершено действие, для защиты нарушенного права может потребоваться отдельное обращение в суд.

Снизить количество подобных споров может более тщательная проверка проектов нормативных правовых актов до их принятия. Она должна включать оценку содержания проекта, полномочий принимающего органа и его соответствия действующему законодательству. Для поиска очевидных правовых коллизий могут использоваться цифровые инструменты, однако окончательная правовая оценка должна оставаться за специалистом.