Представление прокурора в гражданском процессе: правовая природа и терминологические коллизии

Введение

Правовая природа полномочий прокурора по обжалованию судебных актов в гражданском процессе остаётся одним из наиболее дискуссионных вопросов. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и основанная на нём правоприменительная практика рассматривают обжалование незаконных судебных актов как неотъемлемый элемент правозащитной функции прокурора, предписывая прокурорам «своевременно реагировать» на каждое незаконное судебное постановление (п. 7 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 11.01.2021 № 2). Гражданское процессуальное законодательство, напротив, конструирует полномочия прокурора как дискреционные: статья 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) ставит возможность их реализации в зависимость от формы его участия в деле, а статья 320 ГПК РФ закрепляет право на апелляционное представление лишь за «прокурором, участвующим в деле».

Данное противоречие неизбежно сказывается на единообразии судебной практики, поскольку суды при разрешении одного и того же процессуального вопроса вынуждены выбирать между взаимоисключающими моделями, не имея для этого законодательно закреплённого критерия. Именно этот фундаментальный разрыв между конструкцией процессуального закона и моделью, реализуемой на практике, и составляет существо проблемы: правовая природа представления прокурора остаётся неопределённой, что порождает системные коллизии, не устранимые одним судебным толкованием.

В отечественной науке отдельные аспекты данной проблемы получили освещение в работах Е.Р. Ергашева, Т.А. Литвиновой, А.А. Ковалева и др. Однако основное внимание указанных авторов сосредоточено на частных вопросах - природе процессуальных средств прокурора, терминологическом оформлении его полномочий, статусе прокурора в цивилистическом процессе и круге должностных лиц, правомочных приносить представление. При этом отсутствие легальной дефиниции представления, фиксирующей его смешанную публично-правовую и процессуальную природу, до настоящего времени не рассматривалось в качестве общей причины всех перечисленных коллизий, что обусловливает необходимость настоящего исследования.

Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа законодательства, доктрины и судебной практики выявить проблемы правового регулирования представления прокурора в гражданском процессе и предложить меры по их устранению. Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи: определить правовую природу представления прокурора в его соотношении с актами прокурорского реагирования и процессуальными жалобами; рассмотреть терминологические коллизии между ГПК РФ, АПК РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а также различие в определении круга лиц, правомочных приносить представление, в зависимости от судебной инстанции; проанализировать практику Верховного Суда РФ по вопросу обжалования судебных актов прокурором; разработать предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере.

Методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных (анализ, синтез, системный подход) и частнонаучных методов, включая формально-юридический, сравнительно-правовой, а также метод анализа судебной практики и доктринальных источников. Эмпирическую основу составили постановления Пленума Верховного Суда РФ, приказы Генеральной прокуратуры РФ и определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, отражающие проблемы правоприменения в исследуемой сфере.

Результаты и обсуждение

Представление прокурора занимает промежуточное положение между актом прокурорского реагирования и процессуальной жалобой, не совпадая полностью ни с тем, ни с другим. Традиционная квалификация представления в качестве акта прокурорского реагирования наталкивается на отсутствие у него определяющего признака — императивности. В отличие от представления об устранении нарушений закона, которое вносится в адрес поднадзорного органа и подлежит безотлагательному рассмотрению, судебное представление выражает лишь позицию прокурора по вопросам применения и толкования права, а единственным субъектом правоприменения здесь выступает суд, который вправе как согласиться с доводами представления, так и отклонить их. Как указывает Е.Р. Ергашев, процессуальные ненадзорные средства прокурора не обладают признаком императивности и потому не могут причисляться к актам прокурорского реагирования [Ергашев Е.Р., 2022]; эту позицию разделяет Т.А. Литвинова, подчёркивая, что применительно к судебному представлению сам термин «акт прокурорского реагирования» является неподходящим [Литвинова Т.А., 2024 С 95].

Эту двойственность воспроизводит и позиция самой Генеральной прокуратуры. Так, пункт 7 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 11.01.2021 № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» (далее – Приказ Генпрокуратуры № 2) формулирует вынесение представления как императивную обязанность, тогда как пункт 7.3 того же приказа допускает, что при обжаловании судебного акта иным участником процесса прокурор может ограничиться подготовкой возражений; аналогичное совмещение императивной и диспозитивной моделей воспроизводится в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 07.07.2017 № 473 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве»(далее – Приказ Генпрокуратуры № 473). Тем самым ведомственное регулирование не устраняет доктринальную и законодательную неопределённость, а закрепляет её на уровне подзаконных актов. Представление прокурора не укладывается ни в категорию акта прокурорского реагирования, ни в категорию процессуального обращения частного лица, обладая смешанной публично-правовой и процессуальной природой.

Отсутствие легальной дефиниции представления порождает терминологическую неопределенность, при которой один и тот же процессуальный институт получает три различных наименования в зависимости от вида судопроизводства. ГПК РФ последовательно использует термин «представление» (ст. 320, 376, 391.1), АПК РФ — термин «жалоба» применительно к апелляционному и кассационному обжалованию и «представление» лишь для надзорного производства (ст. 257, 273, 291.1), а Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» использует понятие «протест» (ст. 36). Эта коллизия находит концентрированное выражение в Приказе Генпрокуратуры № 473, который на протяжении всего текста использует двойную конструкцию «жалоба (представление)» (пункты 10, 15, 18). Появление подобной формулы в ведомственном акте означает, что правоприменитель, столкнувшись с рассогласованностью на законодательном уровне, вынужден дублировать оба термина, не имея возможности сделать однозначный выбор. Е.А. Касаткина и С.В. Солоухина прямо связывают эту двойственность со снижением статуса прокурора: использование термина «жалоба» применительно к прокурору нивелирует публично-правовую природу его полномочий и ставит его в один ряд с частными участниками процесса [Касаткина Е.А., Солоухина С.В., 2022, с. 153].

Проблема терминологической неопределённости на этом не исчерпывается - она закономерно переходит в неопределённость в определении круга должностных лиц, правомочных выносить представление. Пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22.06.2021 № 16 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции» (далее - Постановление ВС РФ № 16) устанавливает максимально широкий перечень лиц, обладающих правом на принесение апелляционного представления: Генеральный прокурор РФ и его заместители, прокуроры субъектов РФ и их заместители, прокуроры городов и районов, а также приравненные к ним прокуроры. Пункт 5 постановления Верховного Суда РФ от 22.06.2021 № 17 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» (далее - Постановление ВС РФ № 17) исключает из этого перечня прокуроров городов и районов для кассационной инстанции. Данное различие воспроизводится и в пункте 7.1 Приказа Генпрокуратуры № 2, который прямо противопоставляет право на апелляционное представление, принадлежащее «прокурору, участвующему в деле», праву на кассационное представление, принадлежащее исключительно вышестоящим прокурорам. Если признать, что публичная функция прокурора по обеспечению законности едина и не зависит от уровня судебной инстанции, то сужение круга правомочных лиц при переходе от апелляции к кассации выступает как произвольное. Закон не содержит каких-либо критериев, оправдывающих такую дифференциацию, что и даёт основания характеризовать её именно как коллизию, а не как продуманное законодательное решение. Как отмечает А.А. Ковалев, неопределённость в вопросе о том, какое именно должностное лицо вправе подписать представление, порождает проблемы правоприменения, которые прокурорам приходится решать посредством ведомственного нормотворчества, не имеющего силы закона и не обязательного для суда [Ковалев А.А., 2021, с. 5].

Таким образом, отсутствие легальной дефиниции представления, которая фиксировала бы его смешанную публично-правовую и процессуальную природу, является не просто проблемой, а системообразующим пробелом, воспроизводящим неопределённость на всех уровнях регулирования. Данная проблема проявляется в двух взаимосвязанных формах. Первая носит общий характер и затрагивает и апелляционное, и кассационное производство: статья 45 ГПК РФ, оперируя понятием «прокурор, участвующий в деле», не дает ответа на вопросы о том, что первично - физическое присутствие прокурора в заседании или нормативное основание для его участия, - и какое именно должностное лицо вправе принести представление. Вторая форма специфична для кассационной инстанции: пункт 5 Постановления ВС РФ № 17, в отличие от пункта 9 Постановления ВС РФ № 16, исключает прокуроров городов и районов из круга лиц, правомочных на кассационное обжалование, не содержа при этом какого-либо обоснования такой дифференциации. В совокупности эти факторы создают правовую неопределённость, которая делает неизбежным переход коллизий с нормативного уровня на правоприменительный, где они проявляются уже в форме противоречивой судебной практики.

Наряду с неопределённостью круга лиц, правомочных приносить представление, и неясностью в вопросе о значении фактического участия прокурора в деле, статья 45 ГПК РФ содержит ещё один пробел: она не определяет содержательный объём полномочий прокурора по обжалованию, не устанавливая ни закрытого перечня оснований для вынесения представления, ни правила о том, сохраняется ли это полномочие у вышестоящего прокурора, если нижестоящий его не реализовал. Данный пробел породил две разнонаправленные ошибки в судебной практике, для исправления которых потребовалось вмешательство Верховного Суда РФ (далее – ВС РФ).

Так, в определении от 2 сентября 2025 г. № 56-КГПР25-15-К9 Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ оценивала ситуацию, при которой прокурор субъекта РФ принёс кассационное представление по делу, где прокурор участвовал в судах первой и апелляционной инстанций и давал заключение, однако апелляционное представление ранее не подавал(№ 56-КГПР25-15-К9). Нижестоящий суд возвратил представление без рассмотрения, сочтя, что отсутствие апелляционного представления свидетельствует о неисчерпании иных способов обжалования и, как следствие, об отсутствии права на кассационное обжалование. Такой вывод стал возможен потому, что статья 45 ГПК РФ прямо не устанавливает, что полномочие вышестоящего прокурора на обжалование не зависит от процессуального поведения нижестоящего. ВС РФ признал это ограничение произвольным, указав, что процессуальное законодательство не ставит реализацию права прокурора на кассационное обжалование в зависимость от того, оспаривалось или нет судебное решение в апелляционном порядке, а сама возможность обжалования «обусловлена особым правовым статусом прокурора, предполагающим отсутствие собственного процессуального интереса по спору и выполнение исключительно правозащитной функции».

В отличие от приведённого случая, в определении от 27 мая 2025 г. № 18-КГ25-178-К4 Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ рассматривала противоположную ошибку. Суды трёх инстанций восстановили прокурору срок на апелляционное обжалование по делу, в котором прокурор не обращался с заявлением в суд первой инстанции, не вступал в процесс для дачи заключения, а интересы Российской Федерации уже представляло ТУ Росимущества, самостоятельно реализовавшее право на обжалование. При этом спор о сносе самовольных построек не относился к категории дел, по которым участие прокурора является обязательным в силу части 3 статьи 45 ГПК РФ. Причина данной ошибки состоит в том, что статья 45 ГПК РФ не содержит закрытого перечня оснований, при которых прокурор вправе принести представление, что позволило нижестоящим судам истолковать его полномочия расширительно. ВС РФ пресёк такое расширение, констатировав, что «принесение прокурором апелляционного представления возможно не в любом случае, а лишь тогда, когда его участие допускается в соответствии с положениями статьи 45 ГПК РФ».

Таким образом, судебная практика обнаруживает ещё один аспект неопределённости статьи 45 ГПК РФ, дополняющий описанные ранее проблемы. Закон не устанавливает содержательный объём полномочий прокурора по обжалованию, не закрепляя ни исчерпывающего перечня оснований для принесения представления, ни правила о независимости полномочий вышестоящего прокурора от процессуального поведения нижестоящего. Неопределённость в данных аспектах, порождает противоречивую судебную практику, для преодоления которой необходимо прямое законодательное вмешательство.

Устранение названных коллизий требует системного вмешательства, охватывающего как гражданское процессуальное законодательство, так и корреспондирующие ему нормы АПК РФ и законодательства о прокуратуре.

Во‑первых, часть 2 статьи 320 ГПК РФ, ставящую право на апелляционное представление в зависимость от процессуального статуса «прокурора, участвующего в деле», необходимо изложить в редакции, закрепляющей это право за прокурором, который обращался в суд первой инстанции с заявлением, вступал в процесс для дачи заключения либо должен был участвовать в деле в силу закона независимо от фактического присутствия в судебном заседании; аналогичные изменения надлежит внести в часть 2 статьи 376 ГПК РФ.

Во‑вторых, часть 2 статьи 376 ГПК РФ следует дополнить положением, согласно которому полномочие вышестоящего прокурора на принесение кассационного представления не зависит от того, реализовал ли нижестоящий прокурор право на апелляционное обжалование.

В‑третьих, статью 45 ГПК РФ необходимо дополнить исчерпывающим перечнем оснований, при которых прокурор вправе принести представление, что исключит как необоснованное ограничение, так и произвольное расширение его полномочий.

Наряду с перечисленными изменениями, первостепенное значение имеет закрепление в ГПК РФ легальной дефиниции представления, фиксирующей его смешанную публично-правовую и процессуальную природу. Такая дефиниция должна отражать, что представление, с одной стороны, производно от конституционно-правовой функции прокуратуры по обеспечению законности, а с другой — реализуется исключительно в процессуальной форме, где единственным субъектом правоприменения выступает суд.

Терминологическая коллизия между процессуальным и отраслевым законодательством требует приведения статьи 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в соответствие с нормами ГПК РФ, для чего термины «опротестование» и «протест» необходимо заменить на «принесение представления» и «представление», а часть вторую данной статьи — признать утратившей силу. Одновременно в статьях 257, 273 и 291.1 АПК РФ надлежит заменить термин «жалоба» на «представление» применительно к прокурору, сохранив прежнее наименование для иных участников процесса. Наряду с этим требуется законодательная унификация состава должностных лиц, правомочных приносить представление в апелляционную и кассационную инстанции, что позволит урегулировать данный вопрос непосредственно в федеральном законе и исключить его зависимость от актов судебного толкования.

Заключение

Проведённое исследование позволило установить, что все выявленные коллизии порождены единым системным дефектом, а именно отсутствием в ГПК РФ легальной дефиниции представления, фиксирующей его смешанную публично-правовую и процессуальную природу. Данный пробел воспроизводится на всех уровнях правового регулирования: законодатель не проводит последовательно ни одну из двух конкурирующих моделей обжалования, подзаконные акты закрепляют эту двойственность в виде взаимоисключающих предписаний, а суды, лишённые единого нормативного критерия, колеблются между неправомерным ограничением полномочий прокурора и столь же необоснованным их расширением.

Предложенные законодательные изменения в совокупности устраняют указанный системный дефект. Их реализация устраняет правовую неопределённость, при которой каждый элемент регулирования существует в режиме конкурирующих толкований, и закрепляет объём и адресатов данного процессуального средства прямыми нормативными предписаниями, обязательными и для правоприменителя, и для суда.