Организация системы предпринимательства (малого и среднего бизнеса) на муниципальном уровне как фактор укрепления экономических основ местного самоуправления

Экономические основы местного самоуправления традиционно раскрываются через триаду: муниципальная собственность, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований. Такой подход закреплен в российском муниципальном законодательстве и в целом соответствует конституционной идее самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Однако в современных условиях указанная триада уже не может рассматриваться как статичная имущественно-бюджетная конструкция. Для реальной самостоятельности муниципального уровня важны не только наличие имущества и формальное существование местного бюджета, но и способность муниципального образования создавать условия для устойчивой хозяйственной активности на своей территории.

В этом смысле малое и среднее предпринимательство выступает одним из ключевых факторов укрепления экономических основ местного самоуправления. Муниципальный бизнес формирует рабочие места, обеспечивает население товарами и услугами повседневного спроса, участвует в благоустройстве, строительстве, коммунальном обслуживании, транспортной, туристской, социальной, образовательной и культурной инфраструктуре. При этом его значение не исчерпывается частноправовой сферой. На муниципальном уровне предпринимательство объективно становится публично значимым ресурсом территориального развития: чем устойчивее сеть малых и средних предприятий, тем выше налоговая и неналоговая устойчивость местного хозяйства, тем ниже зависимость муниципалитета от исключительно трансфертной модели финансирования.

Конституционная основа муниципальной предпринимательской политики выводится из нескольких взаимосвязанных положений Конституции Российской Федерации. Во‑первых, местное самоуправление признается и гарантируется в качестве самостоятельного уровня публичной самоорганизации населения, не входящего в систему органов государственной власти [12]. Во‑вторых, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью [12]. В‑третьих, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения [12].

Эти конституционные положения создают не только имущественную, но и функциональную основу для участия муниципального образования в развитии предпринимательской среды. Если муниципалитет вправе управлять имуществом, планировать бюджет, распоряжаться земельными и иными ресурсами в пределах компетенции, то он неизбежно становится субъектом публичного влияния на локальную экономику. Такое влияние не означает вмешательства в частноправовую свободу предпринимателя. Напротив, его правовой смысл состоит в создании условий, при которых предпринимательская инициатива может развиваться устойчиво, прозрачно и в интересах местного сообщества.

Базовое специальное регулирование развития малого и среднего предпринимательства закреплено в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ. Значение данного закона для муниципального уровня состоит в том, что он прямо предусматривает полномочия органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства. К таким полномочиям относятся создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, формирование и осуществление муниципальных программ, анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития предпринимательства, прогнозирование его развития, формирование инфраструктуры поддержки, содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы предпринимателей, а также образование координационных или совещательных органов [13].

Указанный перечень имеет системообразующий характер. Он показывает, что законодатель видит муниципалитет не пассивным адресатом государственной политики, а самостоятельным участником системы поддержки предпринимательства. Особенно важным является полномочие по анализу показателей и прогнозированию развития малого и среднего бизнеса. Без такой аналитической функции муниципальная поддержка неизбежно превращается в набор случайных мер, не связанных с реальной структурой локальной экономики. Для малых городов, сельских поселений, городских округов, туристских территорий, промышленных муниципалитетов и пригородных зон предпринимательские модели различны. Следовательно, и муниципальные программы не могут быть одинаковыми по содержанию.

Федеральный закон № 209-ФЗ выделяет несколько форм поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства: финансовую, имущественную, информационную, консультационную, образовательную, поддержку в области инноваций, промышленного производства, ремесленной деятельности, внешнеэкономической деятельности, социального предпринимательства и сельскохозяйственной деятельности [13]. На муниципальном уровне наиболее значимыми являются имущественная, информационная, консультационная и организационная формы. Это объясняется тем, что муниципалитет, как правило, не обладает масштабными финансовыми ресурсами для прямого субсидирования бизнеса, но располагает территориальной информацией, муниципальными помещениями, земельными участками, локальными коммуникационными каналами, правом принимать муниципальные программы и возможностью организовывать постоянный диалог с предпринимательским сообществом.

Экономическая основа местного самоуправления традиционно связывается с материальными ресурсами, закрепленными за муниципальным образованием. Однако устойчивость местного самоуправления определяется не только объемом муниципальной собственности, но и тем, насколько эта собственность включена в полезный хозяйственный оборот. Нежилое помещение, земельный участок, рынок, объект транспортной инфраструктуры, муниципальное имущество коммунального назначения или свободная производственная площадка могут быть либо пассивным активом, требующим расходов на содержание, либо инструментом развития малого бизнеса, занятости и налоговой базы; официальная статистика Единого реестра МСП подтверждает массовый характер данного сектора [14].

Системная организация предпринимательства позволяет муниципалитету перевести часть имущества из режима административного хранения в режим экономического развития. При этом речь идет не о распродаже муниципальных активов, а о рациональном использовании имущества в интересах местного сообщества. Льготная аренда, долгосрочное предоставление помещений, включение объектов в специальные перечни, создание бизнес-инкубаторов, муниципальных коворкингов, ремесленных и туристских пространств, организация ярмарочных площадок и нестационарной торговли могут превращать муниципальную собственность в фактор развития локальной экономики.

Связь предпринимательства с местным бюджетом также неоднозначна. Значительная часть налогов, связанных с деятельностью бизнеса, поступает не непосредственно в местный бюджет, а распределяется по бюджетной системе в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Поэтому муниципалитет далеко не всегда получает прямой бюджетный эффект от роста предпринимательской активности. Тем не менее такой эффект существует в прямой и косвенной формах. Прямые эффекты включают поступления от местных налогов, арендных платежей, платы за пользование муниципальным имуществом, доходов от продажи имущества в установленных законом случаях, платежей за размещение объектов и иных неналоговых доходов. Косвенные эффекты выражаются в занятости населения, росте доходов жителей, снижении социальной напряженности, повышении деловой привлекательности территории, увеличении спроса на муниципальные услуги и инфраструктуру.

Муниципальная программа развития малого и среднего предпринимательства является центральным юридико-организационным инструментом муниципальной предпринимательской политики. Ее назначение состоит не только в фиксации перечня мероприятий, но и в связывании целей развития бизнеса с ресурсами муниципального образования, ответственными исполнителями, сроками, показателями и механизмами общественного контроля. На практике многие муниципальные программы страдают избыточной декларативностью: они воспроизводят федеральные формулы, но слабо отражают территориальную специфику.

Качественная муниципальная программа должна начинаться с паспорта предпринимательской среды. Такой паспорт может включать сведения о количестве субъектов МСП и самозанятых, отраслевой структуре бизнеса, динамике регистрации и прекращения деятельности, занятости, доступных муниципальных помещениях, свободных земельных участках, состоянии торговой и бытовой инфраструктуры, потребностях жителей, транспортной доступности, туристском потенциале, наличии образовательных организаций, кадровых дефицитах и барьерах для бизнеса. Без такого анализа программа не способна выполнять функцию управления.

Муниципальное имущество является одним из наиболее чувствительных и одновременно наиболее результативных инструментов поддержки малого и среднего бизнеса. Для начинающего предпринимателя доступ к помещению или земельному участку часто важнее прямой финансовой помощи. Высокая стоимость аренды, неопределенность срока пользования, сложность подключения к инженерным сетям, отсутствие понятной информации об объектах являются барьерами, которые муниципалитет способен частично снизить.

Имущественная поддержка должна строиться на нескольких принципах. Первый принцип — публичность. Предприниматель должен иметь возможность увидеть полный перечень доступных объектов [14], условия их предоставления, ограничения, срок аренды, размер платы, порядок подачи заявления и основания отказа. Второй принцип — целевое назначение. Муниципальное имущество, предоставленное в целях поддержки бизнеса, должно использоваться именно для предпринимательской деятельности, указанной в договоре и программе. Третий принцип — долгосрочность. Малый бизнес не инвестирует в помещение, оборудование и ремонт, если срок пользования слишком короткий и может быть произвольно прекращен. Законодательное требование о долгосрочном характере договоров в отношении имущества из перечней поддержки имеет поэтому важное экономическое значение [15].

Четвертый принцип — соответствие конкуренции. Льготное предоставление имущества не должно превращаться в скрытую поддержку избранных субъектов. Муниципалитет обязан заранее определять критерии отбора, приоритетные виды деятельности, основания предоставления льгот и порядок контроля за использованием имущества. Пятый принцип — связь с территориальным развитием. Имущественная поддержка должна помогать решать конкретные проблемы: оживлять первые этажи зданий, развивать бытовые услуги в отдаленных населенных пунктах, поддерживать социальное предпринимательство, создавать рабочие места в депрессивных зонах, развивать туристские маршруты и локальные производства [16]. При этом преимущественное право выкупа арендуемого имущества субъектами МСП должно применяться с учетом долгосрочных интересов муниципального образования [17].

Муниципальный спрос является важным, но часто недооцененным ресурсом развития малого предпринимательства. Органы местного самоуправления, муниципальные учреждения и предприятия закупают товары, работы и услуги для нужд образования, культуры, спорта, благоустройства, ремонта, транспорта, жилищно-коммунальной сферы, информационных технологий. Для малого бизнеса участие в таких закупках может стать стабильным каналом сбыта и инструментом профессионализации.

Федеральное законодательство о контрактной системе закрепляет специальные правила участия субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в закупках [18]. Для муниципального уровня это означает, что закупочная политика может выполнять не только обеспечительную, но и развивающую функцию. Однако для этого недостаточно формально соблюдать квоты. Нужно снижать информационные и организационные барьеры: обучать предпринимателей участию в закупках, размещать понятные планы закупок, дробить закупки там, где это не нарушает закон и соответствует экономической целесообразности, своевременно оплачивать исполненные контракты, избегать избыточных требований к участникам. Для организаций с муниципальным участием дополнительно значимы правила закупок с участием МСП по законодательству о закупках отдельными видами юридических лиц [19].

Несмотря на наличие нормативной базы, организация системы предпринимательства на муниципальном уровне сталкивается с рядом устойчивых проблем.

Первая проблема - ресурсная асимметрия муниципальных образований. Крупные городские округа обладают кадрами, цифровыми сервисами, имущественной базой и административными возможностями, тогда как малые муниципалитеты часто ограничены минимальным аппаратом управления и зависимым бюджетом. В результате одинаковые по формулировке полномочия реализуются крайне неравномерно.

Вторая проблема - формализация муниципальных программ. Нередко программы поддержки предпринимательства включают мероприятия общего характера, не обеспеченные финансированием и не связанные с конкретными объектами имущества, закупками, земельными решениями и потребностями бизнеса. Отчетность при этом строится вокруг количества консультаций и мероприятий, а не вокруг экономического результата. Такая модель создает видимость деятельности, но не укрепляет экономические основы местного самоуправления.

Организация системы малого и среднего предпринимательства на муниципальном уровне является одним из наиболее значимых факторов укрепления экономических основ местного самоуправления в России. Муниципальное предпринимательство связывает конституционные гарантии местного самоуправления с реальной экономикой территории: местным бюджетом, муниципальной собственностью, занятостью населения, доступностью услуг, качеством городской и сельской среды.

Правовой анализ позволяет сделать несколько выводов. Во‑первых, развитие малого и среднего предпринимательства должно рассматриваться как элемент экономической функции местного самоуправления, а не только как направление государственной политики поддержки бизнеса. Во‑вторых, полномочия органов местного самоуправления в сфере МСП требуют системной реализации через муниципальные программы, имущественные перечни, цифровые сервисы, координационные органы и закупочные механизмы. Во‑третьих, муниципальная собственность может быть активным ресурсом развития бизнеса при условии прозрачного, целевого и долгосрочного использования. Во‑четвертых, местный бюджет получает от предпринимательства не только прямые доходы, но и комплексные социально-экономические эффекты, которые должны учитываться в муниципальном планировании. В‑пятых, единая система публичной власти не должна нивелировать муниципальную специфику; напротив, она должна обеспечивать согласование федеральных, региональных и муниципальных инструментов поддержки предпринимательства.