Особенности нормативно-правового регулирования утилизации твердых коммунальных отходов

Введение. В соответствии с Посланием Федеральному Собранию РФ Президента РФ необходимый переход на иной механизм утилизации твердых коммунальных отходов (далее по тексту – ТКО) требует не столько повышения цены утилизации коммунальных отходов, сколько формирование «цивилизованной, безопасной системы обращения с отходами, их переработка и утилизация». [1] Объем ежегодно образующихся отходов производственной деятельности и бытового потребления равен 8 млрд тонн, на долю последних приходится в среднем около 60 млн тонн. Более девяносто процентов таковых подлежало захоронение. Пищевые отходы составляют образуют часть ТКО, в которые также включаются:

макулатура, пластик, стекло, лом и др. Это обусловило необходимость снижения объемов ТКО за счет разработки механизма, условий и правового регулирования переработки с целью дальнейшего использования как вторсырья и утилизации.

В целях устойчивого развития и в соответствии с действующими государственными программами в сфере охраны экологии планируется, что весь объем ТКО будет подлежать сортировке, а доля, направляемая на полигоны снизится в два раза. Указанная цель определена как национальная в планах развития России до 2030 года [2]. Отдельными федеральными проектами предусмотрены меры и порядок их реализации в целях ликвидации незаконных мест накопления ТКО, а также формирование системы обращения и утилизации ТКО [3] Цель и задачи.

Целью исследование явился комплексный анализ системы законодательных и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в сфере сбора, переработки, утилизации ТКО. Для реализации поставленной цели были определены следующие задач: изучение актуальных проблем утилизации отходов, анализ нормативно-правовых актов и судебной практики, выявление пробелов в регулировании общественных отношений сфере обращения с ТКО, предложение конкретных способов решения выявленных проблем.

Методика обсуждения.

Методика исследования, как совокупность действий, направленных на решение поставленных задач, включила в себя следующие этапы.

1. Анализ нормативно-правовых актов, регулирующих экологические правоотношения; 2. Выявление конкретных норма права, регулирующих порядок обращения с ТБО; 3. Обсуждение пробелов и избыточности действующего законодательного и подзаконного регулирования в рассматриваемой сфере; 4. Формулирование предложений по совершенствования правового регулирования утилизации ТБО.

Аналитический метод был использован для правового анализа общественных отношений, возникающих и реализующихся по поводу сбора, сортировки и утилизации ТБО физическими лицами и организациями. Были проанализированы следующие законодательные акты: ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее по тексту – ФЗ №89)[4], закрепляющий правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду; «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее по тексту – ФЗ №137) [5]; и подзаконные акты: Постановление Правительство РФ «Об обращении с твердыми коммунальными отходами…» (далее по тексту – Постановление №1156) [6], Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года и другие [7].

Метод систематизации был использован для изучения общественных отношений, возникающих при утилизации ТБО гражданами и организациями в садовых (огороднических) некоммерческих товариществах; при ликвидации несанкционированных мест утилизации мусора, когда не разграничена собственность на земельный участок; а также - при необходимости сортировки отходов.

С помощью сравнительного метода были проанализированы действующие государственные программы и национальные проекты:

«Охрана окружающей среды», «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года», НП «Экология» [8], Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 года Президент Российской Федерации, Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года [9].

Статистические данные явились практической основой исследования объективных объем образования бытовых и производственных объемов.

Результаты и обсуждение.

В результате исследования были выявлены следующие проблемы организационного, правового и экономического характера.

1. Проблема организации несанкционированных мест сбора мусора в периметре садово-огороднических некоммерческих организаций (далее по тексту – СОНТ). Уже три года назад их количество составляло более 15 тысяч [10] Таким образом, в рамках реформы утилизации отходов государственное регулирование обращения с ТКО на территориях СОНТ является одним из наиболее сложных вопросов.

Определенная неясность в содержании понятий в сфере обращения с ТКО является одной из причин формирования мест незаконного сбора мусора. Статья 1 ФЗ № 89 определяет, что ТКО – это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами. В процессе садоводческой, огороднической и иной хозяйственной деятельности образуются отходы, например, от обрезки деревьев, обработки растений и т.д., от строительства, бытовые отходы.

Другими словами, это отходы, которые образуются в целях обеспечения хозяйственной деятельности индивидуальных домохозяйств.

2. Проблема ликвидации незаконных свалок ТКО на земельных участках, в отношении которых не была разграничена собственность. Подп. «а» п.6 Постановления №1156 определяет обязанность регионального оператора в течение пяти рабочих дней с момента обнаружения по уведомлению собственника земельного участка, также органа государственной власти, уполномоченного на осуществление экологического госнадзора и органа местного самоуправления.

Согласно пункту 18 Правил № 1156 собственник земельного участка обязан самостоятельно обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов с региональным оператором.

В соответствии с пунктом 17 Правил № 1156, если собственник земельного участка в течение 30 дней со дня получения уведомления регионального оператора не обеспечил ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов самостоятельно и не заключил договор с региональным оператором на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения ТКО, региональный оператор в течение 30 днейпосле отправления уведомления собственнику земельного участка ликвидирует место несанкционированного размещения ТКО. В этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов.

3. Проблема раздельного накопления ТКО.

Переход к экономике замкнутого цикла, обеспечивающий минимизацию объемов образования отходов, стимулирование использования вторичных ресурсов, а также отходов и (или) их компонентов как сырья для производства продукции в различных отраслях экономики, внедрение института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки, а также формирование системы раздельного сбора и накопления отходов являются одними из главных мер, направленных на обеспечение глобальной конкурентоспособности и устойчивого экономического роста Российской Федерации [9].

Фактически население к настоящему моменту в полном объеме не занимается сортировкой мусора и раздельным ее накоплением.

Обусловлено это отсутствием потребительской заинтересованности населения, низкой экологической грамотностью и отсутствия понимания выгоды в личных целях.

Выводы и рекомендации.

1. Проблема организации несанкционированных мест сбора мусора СОНТ. Отходы, образующиеся в процессе поддержания функционирования приусадебных участков не попадают под определение, содержащееся в ФЗ №89. Это подтверждается позицией Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, определившим, что растительные отходы, образованные при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, не относятся к ТКО и такие отходы подлежат вывозу в соответствии с договором, заключенным с лицами (организациями), обладающими соответствующей разрешительной документацией по нерегулируемой цене. При этом региональные операторы в рамках установленного единого тарифа на услугу регионального оператора обеспечивают только обращение с ТКО, которые соответствуют понятийному аппарату Федерального закона № 89-ФЗ, а также учтены в нормативах накопления ТКО.

По факту складывается ситуация, при которой домохозяйства оставляют такие отходы рядом с контейнерами для сбора ТКУ, региональные операторы его не утилизируют, в итоге это приводит к образованию стихийных свалок. Еще хуже ситуации, при которой степень безответственности жителей доходит до того, что такой мусор сваливается вдоль дорого, что еще более усугубляет ситуацию с несанкционированными свалками.

Таким образом, требуется внесений изменений в соответствующие НПА в части утончения определения понятий ТКО, уточнения расчетов нормативов и тарифов накопления отходов.

2. Проблема ликвидации незаконных свалок ТКО на земельных участках, в отношении которых не была разграничена собственность. Определена правовая ситуация, при которой представляется невозможным установить собственника в случае отсутствия разграничения собственности на земельный участок с оборудованной несанкционированная свалка. Неясными являются вопросы, связанные с адресом, по которому необходимо отправлять уведомление о её ликвидации, и возмещением расходов региональных операторов по ликвидации незаконной свалки.

Статья 3.3 ФЗ № 137 устанавливает, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами МСУ. Таким образом, можно предположить, что обязанность по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных на земельных участках, собственники которых не установлены и государственная собственность на которые не разграничена, лежит на органах МСУ.

Позиция судов по указанной проблеме не является однозначной. С одной стороны, суды придерживаются положения, в соответствии с которым обязанность по ликвидации несанкционированных свалок ТКО, расположенных на неразграниченных землях, возлагается на органы МСУ [11, 12, 13]. С другой стороны, суды указывают на недопустимость несения органами МСУ таких затрат за счет средств местного бюджета без учета полномочий и объема финансовых обязательств органов МСУ в области обращения с отходами и без передачи им необходимых государственными полномочиями.

Таким образом, в целях устойчивого развития, соблюдения правовых норм по охране окружающей среды и выявления и дальнейшей ликвидации незаконных мест складирования ТКО на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, необходимо на нормативно-правовом уровне закрепить субъектов, ответственных за ликвидацию обозначенных мест складирования ТКО, и порядок возмещения затрат региональным операторам за ликвидацию таких мест. 3. П. 6 ФЗ № 89-ФЗ определяет, что утверждение предельных тарифов в области обращения с ТКО отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации. В соответствии с п. 8 Основ ценообразования в области обращения с ТКО [14], тарифы на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО могут дифференцироваться по муниципальным образованиям, видам ТКО, а также технологическим особенностям в соответствии с территориальной схемой. В случае принятия решения о дифференциации тарифов по муниципальным образованиям орган регулирования тарифов принимает решение об установлении тарифов отдельно по каждому муниципальному образованию, на территории которого осуществляет деятельность регулируемая организация. Согласно пункту 99 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с ТКО [15] тарифы операторов по обращению с отходами, эксплуатирующих объекты по обращению с ТКО, могут дифференцироваться по видам твердых коммунальных отходов, характеризующих их состав, в частности по сортированным и неотсортированным отходам [16].

Для повышения мотивация к сортировке мусора домохозяйствами следует разработать стимулирующие меры. Например, скидки по оплате услуг ЖКХ физическими лицами, предоставлении налоговых льгот юридически лицам, обязательное введение дифференцированного тарифа на услуги по обращению с ТКО.

Следует на регулярной основе проводить мероприятия, направленные на повышения уровня экологической грамотности населения, популяризировать систему раздельного сбора ТКО и разумного потребления среди населения и хозяйствующих субъектов.