Местное самоуправление как элемент публичной власти Российской Федерации

Для доктринальных исследований государственности на протяжении многих веков всегда был и продолжает оставаться актуальным вопрос правовой природы власти, ее основ, содержания, элементов и пр.. Абстрагируясь от дискуссии, существующей в конституционно-правовых исследованиях в предметном поле классической теории разделения властей, в данной статье будет предложен анализ сформировавшейся в Российской Федерации системы разделении власти «по вертикали».

Конституционными положениями в России установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность независимо. Традиционным для российской системы управления считалось, что существуют два отдельных уровня власти, объединяющая федеральную и субъектовую власть государственная, и органы местного самоуправления. Научная дискуссия о природе взаимодействия между органами местного самоуправления и государственной властью, основанная на анализе положений статьи 12 Конституции существует давно. Проблема дисбаланса, «разрыва» между ними во многих сферах жизни российского общества обсуждалась многократно.

С.А. Авакьян считает, что «на местном уровне разновидностью политической власти можно считать власть местного самоуправления, которая согласно Конституции Российской Федерации отделена от государственной власти, но взаимодействует с нею, использует различные средства привлечения населения к выработке, принятию и реализации решений по управлению жизнью соответствующих территорий» [1]. По мнению О.В. Романовской «местное самоуправление является формой осуществления публичной власти, что нельзя отождествлять с государственной властью. Практика Конституционного Суда Российской Федерации как раз и проводила ту красную нить, благодаря которой не должно проходить смешивание местного самоуправления и государственного управления» [14].

В соответствии с положениями российской Конституции для всех граждан страны должно обеспечиваться равенство прав и обязанностей. Однако между разными уровнями публичной власти в регионах, не всегда налажен конструктивный диалог, что обусловлено разными обстоятельствами [5]. По мнению Председателя Конституционного Суда В.Д. Зорькина, положения Конституции (ст.12) содержат основания для возможных спораах о компетенции между государственными и местными органами власти.

Вместе с тем, «органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти» [10]. Определяя правовую природу местного самоуправления, орган конституционного контроля указал [22], что его необходимо рассматривать как форму осуществления народом власти, основанной на принципах самоорганизации населения по месту жительства в системе единого конституционного механизма управления публичными делами.

Местное самоуправление определяется как один из уровней публичной власти, призванный в единой системе народовластия совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека [23].

Как следует из еще одной правовой позиции Конституционного Суда, местное самоуправление должно сохранять статусную самостоятельность, с одной стороны, но по своим конституционно-правовым характеристикам его публично-властная природа не может существовать и функционировать изолированно от государственной власти – с другой [24]. Этот подход обусловил одно из важных изменений российской политической жизни – инкорпорирование публичной власти в конституционный текст.

Принятый Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации [25] определили особую роль, публичной власти в новом прочтении конституционных положений [6]. В Конституцию (ст. 71), устанавливающей вопросы исключительного ведения Российской Федерации добавлен пункт «г», следующего содержания: «организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти». Причем, в конструкции конституционной нормы «организация публичной власти» закреплена перед организацией системы федеральных органов власти, что определяет ее место в системе органов власти. В статье, устанавливающей конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (ст. 80), ранее использовавшийся термин «органы государственной власти» теперь заменен на «органы, входящие в единую систему публичной власти». В новой редакции глава государства теперь являясь гарантом Конституции, принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации, поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти.

Можно напомнить, что поправки в Конституцию Российской Федерации вносятся законами, особая правовая природа которых была предметом исследования Конституционного Суда. В своем Постановлении [26] он обосновал, что федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, в то же время, исходя из толкования положений ч. 1 ст. 108 Конституции Российской Федерации, не могут поправки приниматься и федеральным конституционным законом. Исходя из этого, Конституционный Суд сформулировал позицию, в соответствии с которой конституционные положения статьи 136 могут реализовываться «только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона» [27]. Исходя из этой правовой позиции дальнейшее формирование российской системы законодательства предполагает наличие специфических законов – законов Российской Федерации о поправках к Конституции. Этот вид законов, занимающих особое место в российской правовой системе, по мнению исследователей [2], предопределяет инкорпорирование новых положений в конституционный текст.

Законами Российской Федерации о конституционных поправках, начиная с 2008 г. был реформирован ряд государственно-правовых институтов, на основе которых формируется конституционный дизайн современной России. В частности, декабрьскими поправками 2008 г. увеличены сроки полномочий нижней палаты российского парламента (с четырех до пяти лет) и главы государства (с четырех до шести лет), усилен парламентский контроль над Правительством путем установления ежегодной обязанности его отчета Федеральному Собранию. В дальнейшем, законом о поправке 2014 г. исключены положения, устанавливающие статус Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также расширены полномочия Президента Российской Федерации при назначении прокуроров. В марте 2014 года в перечень субъектов Российской Федерации добавлены Республика Крым и город федерального значения Севастополь. В июле 2014 г. в Основном законе страны зафиксирована норма о так называемой «Президентской квоте» в Совете Федерации [28]. Эти поправки, отражали изменения в законодательной, исполнительной и судебной власти страны, перераспределяющие центры силы внутри так называемой классической системы разделения властей, по горизонтали.

Говоря о введении в конституционно-правовое пространство современной России категории «публичная власть», следует отметить, что предложение объединить в единую систему государственную власть и органы местного самоуправления должно осуществляться без ущемления интересов и прав муниципалитетов, на чем настаивал, предложивший эти изменения Президент Российской Федерации. В статьях, устанавливающих конституционно правовые основы местного самоуправления главы 8 российской Конституции, кроме определения в двух статьях (131 и 132) особенностей осуществления публичной власти, в статье 133 законодатель установил публичные функции, которые ранее не встречались в Конституции. Статья 131 дополнена частью 3, закрепляющей, функционирование публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях на основе федеральных законов. В интересах населения, проживающего на конкретной территории, для эффективного решения задач, стоящих перед органами власти статья 132 дополнена частью 3, закрепившей, что: «… Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти…». Статьей 133, теперь установлено, что местное самоуправление в Росси «…гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государстве».

Таким образом, конституционными поправками закрепляется единство системы публичной власти, объединяющей органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Доктринальное осмысление роли и места органов местного самоуправления, обуславливает необходимость обращение к опыту отечественного конституционализма, истокам и традициям формирования российской государственности и конституционного проектирования убеждает в неоспоримом преимуществе, которым мы обладаем, имея возможность опираться на значительный фундамент, заложенный исследователями основ государственного устройства, сформировавших основы отечественного конституционализма.

Для русского государственного права особое значение имела вторая половина XIX в. Именно тогда произошло обособление его науки, вычленение ее из иных общественных наук. Именно в это время, в 1866 г., увидел свет первый учебник русского государственного права, подготовленный отечественным ученым-юристом, профессором И.Е. Андреевским [4]. Одно из важнейших достоинств данного труда состояло в его фундаментальном содержании и глубоком погружении в российскую действительность, наряду с детальным анализом системы понятий и правовых институтов государственного права. Учебник был написан на высоком научном и теоретическом уровне, представленные в нем определения, идейные позиции по различным вопросам русского государственного права стали основой для последующих трудов в данной области юридической науки.

В 1871–1872 гг. профессор А.В. Романович-Славатинский издает две книги под общим наименованием «Пособие для изучения русского государственного права по методу историко-догматическому» [15]. В конце XIX в. начинают издаваться крупные, фундаментальные, труды по российскому государственному праву [9]. Кроме того, издаются учебники, курсы, посвященные исследованиям отечественных основ государствоведения [19]. Выходят в свет монографии, в которых рассматриваются вопросы, касающиеся конкретных институтов русского государственного права, а также организации и деятельности высших органов государственной власти [12]: Весьма продуктивным для русской государственно-правовой науки был период конституционной монархии в нашей стране (с 1905 г. по октябрь 1917 г.). Обратим внимание на одну особенность. События 1905–1907 гг. во многом отвергли старые подходы к анализу институтов государственного права, инициировали новые решения.

В центре внимания ученых-юристов оказались проблемы теоретического, а также практического конституционализма применительно к условиям России, среди которых вне всякого сомнения была проблематика местного самоуправления. Здесь особое место здесь по праву принадлежит учебникам, учебным курсам по русскому государственному праву [3]. Особого внимания заслуживает фундаментальный труд в государственно-правовой науке, двухтомный курс известного ученого-государствоведа Н.И. Лазаревского [29].

В центре внимая отечественных дореволюционных ученых государствоведов, была проблематика государственного устройства России, вопросы автономии, федерализма, правового государства, принципа разделения властей. Глубокому анализу подвергалась теория самоуправления, рассмотрение которой осуществлялось через призму государственной формы самоуправления, сложившейся в нашей стране в конце XIX – начале ХХ в., исследовалась проблема соотношения самоуправления и народного представительства. Анализировались различные формы самоуправления: земское, городское, дворянское, крестьянское, цеховое. Огромная отечественная дореволюционная практика самоуправления, издание многочисленных фундаментальных научных трудов в данной области свидетельствуют о том, что в России создается своя теория местного самоуправления.

Особенностью науки русского государственного права в период с февраля по октябрь 1917 г. была ее теснейшая связь с законодательной практикой, на которую она оказывала огромное влияние крупнейшие ученые-государствоведы. Они принимали активное участие в разработке и проведении в жизнь важнейших правовых актов в составе Особого совещания при Временном правительстве; разработке проектов положений о выборах Учредительного собрания, по реформе местного управления и самоуправления и др. В состав Особой комиссии по составлению проекта Основных законов Российской республики при Юридическом совещании входили такие светила науки русского государственного права, как Н.И. Лазаревский (председатель комиссии), В.М. Гессен, С.А. Котляревский, Б.Э. Нольде. Существенный вклад в деятельность Особого совещания внесли ученые-юристы, предложившие новые подходы к реформе местного самоуправления. Был подготовлен ряд правовых актов, ставших основой реформирования, организации и деятельности органов местного самоуправления России в демократическом направлении. В результате глубокой научной проработки Особым совещанием был подготовлен правовой акт высокого уровня. В нем нашли свое отражение все важнейшие достижения науки русского государственного права и мировой науки, того времени. В значительной мере он был более демократичен по сравнению с аналогичными законами зарубежных государств.

Советский период научных исследований в сфере местного самоуправления сформировал ряд подходов к пониманию его правовой природы. Однако подлинный расцвет фундаментальных теоретико-правовых исследований [7] в нашей стране пришелся на начало ХХI века. Учеными-конституционалистами [30] были сформулированы и проанализированы важные вопросы становления, эволюции, формирования и перспектив развития теории местного самоуправления.

Обращение к опыту отечественного конституционализма, истокам и традициям формирования российской государственности и конституционного проектирования убеждает в неоспоримом преимуществе, которым мы обладаем, имея возможность опираться на значительный фундамент, заложенный исследователями основ государственного устройства, сформировавших основы отечественного конституционализма. Сегодня перед исследователями, стоит задача поиска эффективных моделей взаимодействия элементов местного самоуправления в системе публичной власти. Местное самоуправление необходимо считать одним из уровней публичной власти, призванной в единой системе народовластия совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод. В предметном поле этих задач сегодня формируются основы публичной власти в нашей стране.