Право коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на традиционные виды охоты (на примере Республики Саха (Якутия)

Российская Федерация является многонациональным государством, в котором проживают представители более чем 200 национальностей (Согласно результатам Всероссийской переписи населения 2020 г.). Значительную часть из них составляют коренные малочисленные народы. Правительство Российской Федерации ведет учет таких народов: еще в 2000 г. было принято Постановление, утвердившее Единый перечень коренных малочисленных народов [6]. Этот документ неоднократно пересматривался (последний раз в 2021 г.). Кроме того, в 2006 году Распоряжением Правительства РФ был утвержден Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ [7].

Согласно принятому в 2000 г. Федеральному закону «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» под таким народами законодатель понимает народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйственную деятельность и промыслы, насчитывающие менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями [8].

Думается, нет необходимости дополнительно аргументировать, что сосуществование в Российской Федерации различных народностей и национальностей – одна из фундаментальных основ российского общества. Сам факт того, что в нелегких климатических, географических и прочих условиях Севера, Сибири и Дальнего Востока проживают уникальные народности это не просто демографическая особенность нашего государства, а национальное достояние России. Внимание Российской Федерации (всех ветвей государственной власти) к насущным потребностям народов Севера, Сибири и Дальнего Востока является прямой конституционной обязанностью институтов публичной власти.

Не случайно в 2020 г. в ходе обновления текста Конституции РФ [9] был обновлен и текст статьи 69 Основного закона. Если ранее эта норма состояла лишь из одной части, согласно которым Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, то теперь рассматриваемая норма сформулирована более широко.

В частности, в ней появилась часть 2, согласно которой государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия.

Можно сказать, что обязанность российского государства по защите прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока получила конституционную конкретизацию.

При этом еще в 1999 г. был принят Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» [10] (далее – Федеральный закон № 82-ФЗ), который конкретизировал как права таких народов, так и разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти. Интересна юридическая техника статьи 9 данного закона: первая часть этой нормы посвящена правам коренных малочисленных народов в целом, а вторая – правам конкретных представителей коренных малочисленных народов. При этом перечень прав, приведенных в статье 9, не следует рассматривать как закрытый или исчерпывающий. Не вызывает сомнений, что иные права коренных малочисленных народов и их представителей могут быть закреплены и в прочих нормативных правовых актах, в том числе на региональном уровне и уровне местного самоуправления.

Внимание коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока уделялось также и в науке конституционного права.

Следует отметить монографическое исследование В.А. Кряжкова «Коренные малочисленные народы Севера в российском праве» [4], в котором впервые на доктринальном уровне был рассмотрен целый ряд принципиальных вопросов:

почему таким народам необходим специальный статус с особыми правами, в чем специфика управления территориями их проживания, каковы особенности защиты представителей рассматриваемых народов в судебном и несудебном порядках, каким должно быть соотношение полномочий федерального, регионального и муниципального уровня властей и многое другое. Наконец, В.А. Кряжков первым в отечественной науке предметно рассмотрел как практику применения, так и «подводные камни» Федерального закона № 82-ФЗ.

Исследование В.А. Кряжкова получило позитивную оценку в научном сообществе [1]. Однако жизнь не стоит на месте, с момента выхода данной монографии постепенно возникают и актуализируются новые вопросы, связанные с защитой прав коренных малочисленных народов Севера. Как минимум, после принятия поправок 2020 г. в Конституцию РФ стоит насущная задача по обеспечению реального, а не декларативного характера обновленных положений Конституции РФ – в том числе ее статьи 69.

Актуальные вопросы правового статуса коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока требуют проведения новых монографических и диссертационных исследований. В рамках настоящей публикации обратим внимание на конкретный вопрос: право таких народов на традиционные виды охоты.

Специфику этого права рассмотрим на примере его реализации в Республике Саха (Якутия).

Этому субъекту Российской Федерации уделено немалое внимание как в юридических научных исследованиях [2], так и в научных исследованиях по иным специальностям [5].

В последние годы в Республике Саха (Якутия) актуализировались вопросы, связанные с обеспечением права представителей коренных малочисленных народов на традиционную охоту и охотохозяйственную деятельность. Федеральный закон № 82-ФЗ о таком праве прямым текстом не упоминает. Однако это обстоятельство не должно вводить в заблуждение. Так, пункт 1 части 1 статьи 8 гарантирует право малочисленных народов безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционной хозяйственной деятельности и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

Традиционная хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов включает и традиционные виды охоты как составную часть промысла. Соответственно, юридических препятствий для осуществления охоты в местах традиционного проживания для представителей коренных малочисленных народов не имеется.

Из этой же логики исходит Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [11] (далее – Закон об охоте). Статья 19 данного закона, имеющая наименование «Охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности» фактически устанавливает льготный правовой режим охоты для представителей коренных малочисленных народов. Так, они имеют право осуществлять охоту в целях поддержания традиционного образа жизни и традиционного хозяйствования свободно, без получения каких-либо дополнительных разрешений. Более того, эта же норма закрепляет право не только личного потребления продукции, полученной в результате охоты, но и реализации этой продукции прочим организациям – фактически в отсутствие государственной регистрации предпринимательской деятельности.

Федеральные органы исполнительной власти, безусловно признавая право коренных малочисленных народов на традиционную охоту, все же стремятся это право конкретизировать. Правительством Российской Федерации в 2009 г. было принято Постановление от 8 мая 2009 г. № 631-р «Об утверждении перечней мест традиционного проживания и видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов России» [12]. При всем значении данного документа представляется, что установление в нормативном порядке мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов должно осуществляться на уровне субъекта РФ, а не на уровне высшего органа исполнительной власти России. На федеральном уровне целесообразнее определить перечень субъектов федерации, в которых проживают такие народы, а конкретные места определяются уже соответствующим региональным правительством (например, Правительством Республики (Саха) Якутия). При этом отметим, что федеральные органы исполнительной власти могут устанавливать лишь перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, а правовой режим таких мест (то есть дозволения, ограничения и запреты) установлены Федерального закона от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Нельзя не обратить внимание на даты документов. Федеральный закон № 82-ФЗ (о гарантиях коренных малочисленных народов) был принят в 1999 г., закон о правовом режиме территорий их проживания был принят в 2001 г., а распоряжение Правительства РФ, утвердившее перечень таких территорий лишь в 2009 г. Это косвенно подтверждает, что, возможно, субъекты РФ смогут оперативнее решать задачу по установлению перечня территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.

В октябре 2024 г. Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации издало письмо № 29-50/18149-ОГ «Об осуществлении традиционных видов охоты» [13]. Данный документ начинается с цитирования статьи 19 Закона об охоте, упомянутой выше, а затем указывает, что все физические лица, осуществляющие охоту, обязаны иметь охотничий билет. Представителям коренных малочисленных народов в нем проставляется отметка «Охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется свободно (без каких-либо разрешений) в объеме добычи охотничьих ресурсов, необходимом для удовлетворе- ния личного потребления». То есть по сути Письмо Министерства исходит из того, что само право свободного осуществления охоты на соответствующей территории не освобождает представителя коренного малочисленного народа от обязанности иметь охотничий билет, который, при этом, предоставляется в уведомительном порядке без излишних процедур согласования. Конечно, следует поддержать, что Министерство указывает на необходимость предоставления охотничьего билета представителям коренных (малочисленных) народов без бюрократических проволочек. Однако на примере Республики Саха (Якутия) наглядно видна другая проблема: конкретные коренные малочисленные народы в Якутии могут проживать на значительном удалении от места расположения ведомства, ответственного за выдачу охотничьих билетов. В реалиях республики, превышающей по площади Аргентину или Казахстан, посещение государственного органа для цели получения охотничьего билета, уже само по себе может представлять немалую проблему. Статья 19 Закона об охоте дважды была предметом проверки Конституционного Суда РФ. Так, в 2019 г. орган конституционного контроля вынес Постановление от 28.05.2019 № 21-П по жалобе гражданина Г.К. Щукина [14]. Заявитель указывал, что он, являясь этническим долганом и председателем семейно-родовой общины коренного малочисленного народа долган, поручил председателям других семейно-родовых общин (среди которых были лица, не имеющие статуса охотника) произвести отстрел северных оленей в количестве 217 особей. Впоследствии Г.К. Щукин был признан виновным в подстрекательстве к незаконной охоте и привлечен к уголовной ответственности. Конституционный Суд РФ подход, занятый правоприменительными органами, счел противоречащим Конституции РФ. В частности, в Постановлении № 21-П указано, что право на традиционные виды охоты принадлежит всем представителям коренных малочисленных народов, а не только тем, кто имеет статус охотника. Кроме того, члены общины имеют право поручить одному или нескольким членам данной общины произвести охоту на объекты животного мира в лимитах, рассчитанных по совокупному количеству членов общины, а не по количеству членов общины, непосредственно производящих охоту. В противном случае право на использование объектов животного мира было бы поставлено в зависимость от наличия статуса охотника, что воспрепятствовало бы обеспечению жизнедеятельности членов общины.

В 2021 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление от 05.07.2021 № 32-П по жалобе гражданина А.Ф. Данилова [15]. Речь шла о том, что заявитель являлся представителем коренного малочисленного народа саамов, при этом проживает в благоустроенной квартире в г. Оленегорске и официально трудоустроен. Органы исполнительной власти, а затем и суды пришли к выводу, что при таких обстоятельствах А.Ф. Данилов утратил право на традиционные виды охоты.

Тем не менее Конституционный Суд РФ счел, что правоприменительные органы излишне формально подошли к вопросу о связи заявителя с его этносом и землей его предков. Проживание за пределами мест традиционного проживания само по себе не является достаточным основанием для вывода, что такая связь утрачена. При этом в законодательстве должен быть механизм, позволяющий устанавливать взаимосвязи гражданина и коренного малочисленного народа, к которому он себя относит.

В Постановлениях Конституционного Суда РФ по жалобам Г.К. Щукина и А.Ф. Данилова наблюдается разная тональность обращения к законодателю. Если в Постановлении 2019 г. орган конституционного контроля использовал формулировку «законодатель не лишен права совершенствовать правовое регулирование» (а каким образом это делать было оставлено на усмотрение законодателя), а в 2021 г. позиция была уже более жесткая: «федеральному законодателю надлежит уточнить законодательные основы реализации права на охоту в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Из приведенной позиции Конституционного Суда РФ следует сразу несколько нюансов.

Во-первых, вышеупомянутое письмо Министерства экологии и природных ресурсов России № 29-50/18149-ОГ, изданное в октябре 2024 г. и предписывающее представителям коренных малочисленных народов иметь охотничьи билеты, вступает в некоторое противоречие с органами конституционного контроля, который, напротив, стремился минимизировать излишний бюрократический формализм.

Во-вторых, ни после Постановления Конституционного Суда РФ 2019 г., ни после Постановления Конституционного Суда РФ 2021 г. законодатель правовое регулирование никоим образом не уточнил и не обновил.

В-третьих, хотя в правовой позиции органа конституционного контроля призыв обращен к федеральному законодателю, региональная государственная власть тоже не может самоустраняться от урегулирования отдельных вопросов традиционных видов охоты.

В контексте последнего замечания особенно интересно обратить внимание на регио- нальное законодательство Республики Саха (Якутия). Нормативный правовой акт, регулирующий правила охоты в Якутии, был принят в 2013 г. [16] Между тем, традиционные виды охоты, осуществляемые представителями коренных малочисленных народов, он подробным образом не регулирует. И в этом видится существенное упущение данного закона. Есть немало вопросов, требующих внимания именно регионального законодателя. К ним относится, например, юридический механизм определения взаимосвязи гражданина и коренного малочисленного народа (о чем писал Конституционный Суд РФ). Кроме того, на региональном законодательном уровне возможно предусмотреть различные формы взаимодействия между гражданским обществом, общинами коренных малочисленных народов (которые тоже уместно рассматривать как элемент гражданского общества) и государства по вопросам традиционной охотохозяйственной деятельности.

В заключение отметим, что традиционная охотохозяйственная деятельность является основой благополучия коренных малочисленных народов севера. Именно этим обстоятельством обусловлены предусматриваемые законодателем дополнительные гарантии и преференциальные режимы. Если для иных граждан охота является не более чем хобби, то для представителей коренных малочисленных народов это способ обеспечить свою жизнедеятельность в непростых географических и климатических условиях. Следует также заметить, что было бы ошибочным видеть в такой охотохозяйственной деятельности угрозу окружающей среде и животному миру. В силу особых традиций Севера, религии, боготворения, поклонения духам огня, воды, земли и воздуха представители коренных малочисленных народов подчиняются не только собственно юридическим нормам, но и обычаям, которые, в свою очередь, исходят из принципов рационального природопользования и уважения к животному миру.