К вопросу о множественности субъектов, наделенных властными полномочиями, в административном праве

На сегодняшний день большое количество разнородных субъектов административного права (граждане, юридические лица, органы публичной власти, общественные организации и т.д.) создает сложности в обеспечении правовой определенности, эффективности публичного управления и защите прав граждан. Множественность властных субъектов административного права ведет к пересечению их полномочий. Это порождает конфликты юрисдикций, дублирование проверок и «правовой нигилизм» среди граждан. Размытость границ между субъектами провоцирует избыточное администрирование. Так, получение разрешения на строительство требует взаимодействия с федеральными, региональными и местными органами. Например, если строительство планируется на территории с особым правовым статусом, необходимо положительное заключение экспертизы проектной документации (ч. 4 ст. 49 “Градостроительный кодекс Российской Федерации” от 29.12.2004 N 190-ФЗ; далее — ГрК РФ [1]), такое заключение может выдаваться ФАУ “Главгосэкспертиза России ” [2] или соответствующим органом на уровне субъекта РФ (в Приморском крае — КГАУ “Примгосэкспертиза” [3]). Непосредственно разрешение на строительство в общем порядке выдается органом местного самоуправления (ч. 4 ст. 51 ГрК РФ [1]), во Владивостоке уполномоченным органом является Управление градостроительства администрации г. Владивостока [4]).

Данный механизм замедляет процессы и увеличивает коррупционные риски, а также усложняет бюрократический аппарат. Децентрализация власти, усиливающая роль регионов, часто конфликтует с необходимостью единых стандартов управления.

В качестве примера можно рассмотреть различия в правилах торговли между субъектами РФ, осложняющие деятельность федеральных сетей: п. 9 ст. 16 Федерального закона № 171-ФЗ “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции” от 22.11.1995 [5] устанавливает общий запрет на розничную продажу алкоголя с 23:00 до 08:00 по местному времени. В компетенцию субъектов РФ входит возможность ужесточения данных правил (абз. 2. п. 9 ст. 16 Федерального закона № 171-ФЗ [5]).

Так, на территории Республики Саха (Якутия) действуют ограничения на продажу алкогольной продукции, за исключением продажи в точках общественного питания, с 20:00 до 14:00 (ст. 1 Закона Республики Саха (Якутия) “Об установлении дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции в Республике Саха (Якутия)” от 05.12.2013 года 1248-3 № 51-V [6]). В Камчатском крае в соответствии с региональным законодательством также установлены ограничения с 22:00 до 10:00 [7]).

Таким образом, наблюдается несовершенность взаимодействия региональных и местных норм с федеральными нормами.

Одной из ключевых проблем современного административного права является обязательное участие властных субъектов в административных правоотношениях в сочетании с их чрезмерным разнообразием и сложной системой организации, что вытекает из императивного метода правового регулирования, ключевого в административном праве. Данный метод предполагает нали- чие неравноправия сторон: наделенных властными полномочиями и ненаделенных ими, в результате чего между субъектами складываются отношения на началах субординации. Однако в реальности, реализация настоящего принципа сталкивается с организационно-правовыми сложностями.

Система властных субъектов в Российской Федерации, наделенных полномочиями в области исполнительной власти, а также контрольно-надзорными, публично-управленческими и организационными полномочиями (в статье далее рассматривается только указанный круг субъектов), характеризуется значительной сложностью и иерархичностью, что объективно создает предпосылки для возникновения коллизий компетенции и требует постоянного совершенствования механизмов координации и взаимодействия. В систему входят: федеральные органы исполнительной власти, региональные органы исполнительной власти, исполнительные органы местного самоуправления, различные государственные организации (фонды) и корпорации, должностные лица различных уровней. Таким образом, данная многоуровневость порождает следующее: каждый из этих субъектов обладает собственным объемом полномочий, которые зачастую пересекаются с компетенцией других органов.

Проблема дублирования функций и размывания ответственности создает серьезные трудности для граждан и организаций, которые зачастую не могут определить, в какой именно орган им следует обращаться для решения своего вопроса. По мнению Ю. Н. Старилова, множественность субъектов административной власти, отсутствие четкого разграничения их компетенции, дублирование функций — все это создает серьезные препятствия для эффективного государственного управления, порождает волокиту и бюрократизм, а зачастую приводит к прямому нарушению прав граждан и организаций [8].

Так, в сфере экологического надзора Росприроднадзор согласно ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 08.08.2024) “Об охране окружающей среды” [9] на федеральном уровне контролирует соблюдение природоохранного законодательства, Региональные экологические службы дублируют часть полномочий Росприроднадзора. Данное дублирование легко проследить в контрольной деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее — ТКО).

Росприроднадзор осуществляет федеральный государственный экологический надзор за объектами I категории (оказывающими значительное негативное воздействие на окружающую среду), к которым относятся крупные мусорные полигоны, мусоросортировочные и мусоросжигательные заводы. Субъекты Российской Федерации несут ответственность за организацию деятельности по обращению с ТКО на своей территории. Региональные органы осуществляют контроль за региональными операторами по обращению с ТКО (в Приморском крае — Управление Росприроднадзора по Приморскому краю [10]), а поскольку региональный контроль непосредственно опирается на федеральный, то и проверки на федеральном и региональном уровне являются смежными, но проводятся разными исполнительными органами власти.

Помимо специализированных органов, проверки по жалобам, в том числе на экологические нарушения, могут инициировать органы прокуратуры РФ на основании ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 03.02.2025) “О прокуратуре Российской Федерации” [11]. Как итог, предприятие может получить три разных предписания по одному нарушению (например, за несанкционированную свалку).

Особую сложность представляет смешанный статус некоторых властных субъектов, совмещенный с гибкостью и мобильностью административной системы. Одним из ярких примеров является правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ (далее — ВДЛ). ВДЛ совмещает статус лица, замещающего государственную должность РФ, и руководителя региональной исполнительной власти. Это противоречие, формирующее коллизию правового статуса ВДЛ, закреплено Указом Президента Российской Федерации от 14.11.2024 N 974 “О государственных должностях Российской Федерации” [12] и Федеральным законом от 21.12.2021 N 414-ФЗ (ред. от 31.07.2025) “Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации” [13].

То есть формально Указ закрепляет, что ВДЛ является лицом, замещающим государственную должность, что относит его к федеральной системе. Государственные должности Российской Федерации — должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, органов публичной власти федеральной территории (п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 29.09.2025) “О государственной гражданской службе Российской Федерации” [14]). Однако согласно Федеральному закону, а также ст. 77 Конституции РФ [15] субъекты самостоятельно формируют органы власти, что предполагает региональный мандат. Это вызывает столкновение компетенций: ВДЛ обязан учитывать интересы как региона, так и федерального центра, что может приводить к конфликтам (например, при распределе- нии бюджетных средств), а также созданию неопределённости административно-правового статуса ВДЛ в целом (при создании новых нормативно-правовых актов).

Для устранения такого противоречия необходимо четкое разграничение полномочий в федеральном законодательстве, исключающее дуализм статуса ВДЛ и уточнение его положения в единой системе публичной власти.

Важной проблемой в определении состава и правового статуса субъектов административного права является региональная специфика их формирования. В Российской Федерации, с учетом федеративного устройства, субъекты административного права могут создаваться не только на общегосударственном уровне, но и в рамках регионов: “Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом” (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) [15]. Данные полномочия, с одной стороны, порождают правовую неоднородность, с другой же, очевидно, что на сегодняшний день государственно-территориальное устройство Российской Федерации не позволяет не учитывать региональную специфику при формировании органов исполнительной власти. Это проявляется в структуре органов, их наименованиях, распределении функций между ними, что отражает особенности экономического, социального и политического развития региона.

Так, в Республике Саха (Якутия) создано и функционирует уникальное Министерство по развитию Арктики и делам народов Севера Республики Саха (Якутия) [16]. Данное Министерство отражает специфику территориального расположения данной республики, а также государственной политики: Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин, утвердив Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года обозначил, что развитие российской Арктики является стратегическим приоритетом государственной политики.

В качестве еще одного примера можно рассмотреть такой специфический орган исполнительной власти субъекта РФ, как Агентство ветеринарии и племенного животноводства Сахалинской области [17]. В условиях уязвимости острова Сахалин к заносу и распространению карантинных болезней животных, включая зооантропонозы, ключевой функцией Агентства является осуществление ветеринарно-санитарного контроля и надзора. Параллельно реализация полномочий в сфере племенного животноводства направлена на развитие устойчивого и продуктивного агропромышленного комплекса, что способствует повышению уровня продовольственного суверенитета области.

Таким образом, множественность властных субъектов административного права — это неизбежное следствие усложнения общественных отношений, которое требует системных решений. Среди них: чёткое законодательное разграничение компетенций, развитие межведомственной координации (например, через цифровые платформы), внедрение принципа «единого окна» в предоставлении государственных и муниципальных услуг, что означает организацию предоставления услуг таким образом, чтобы заявитель мог получить все необходимое, обратившись лишь в один уполномоченный орган или учреждение.

Только через баланс между гибкостью и единообразием можно обеспечить эффективность управления и защиту публичных интересов в условиях разнообразия субъектов административного права.