Инновационная деятельность как объект государственного управления и административно-правового регулирования

Научно-техническая политика современной России реализуется в период многочисленных вызовов государству и обществу. Разнообразные по характеру и масштабу посягательства на технологический суверенитет и национальную безопасность с одной стороны, предопределяют высокий запрос на эффективные научные результаты, с другой – в значительной степени стимулируют импортозамещение, помимо прочего, в наукоемких отраслях экономики. Системообразующим нормативно-правовым актом, регулирующим круг соответствующих общественных отношений, является Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (далее – Закон о науке) [8]. В числе основных направлений общественных отношений, на регулирование которых направлены положения названного документа, не только научная и (или) научно-техническая деятельность, но и предоставление государственной поддержки инновационной деятельности, на что прямо указывает преамбула, раскрываемая в ряде последующих статей. Данный акцент выглядит логичным и актуальным как на время принятия закона, так и сегодня – внимание государства и общества к инновациям и инновационным продуктам оправданно велико ввиду необходимости принципиально новых, прорывных результатов исследований во всех сферах жизнедеятельности. Однако принципиальный вопрос соотношения категорий «научная деятельность» и «инновационная деятельность» не находит исчерпывающего ответа, необходимого для определения соответствующего объекта государственного управления и административно-правового регулирования.

По определению Л.Л. Попова государственное регулирование представляет собой «мягкое упорядочивающее воздействие в отношении негосударственных и государственных организаций, а также граждан, состоящее в установлении общих правил для всех участников управленческих отношений, например, налоговых, таможенных, противопожарных, экологических» [1, С. 29]. В свою очередь, в качестве объекта административно-правового отношения Ю.Н. Старилов рассматривает «действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение» [2, С. 153]. Категории «объект государственного управления» и «объект административно-правового регулирования» рассматриваются Н.М. Кониным и А.Ю. Соколовым как тождественные: по определению ученых, к таким объектам относятся «различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений, а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений [3, С. 25]. Из приведенных позиций следует, что для эффективной организации государственного управления и неразрывно связанного с ним административно-правового регулирования необходима определенность в круге общественных отношений, подвергающихся урегулированию, с которой переплетается определенность в объеме полномочий соответствующих органов управления. Несмотря на кажущуюся очевидность данного тезиса, отдельные сферы государственного управления такой определенностью не обладают, включая сферу инновационной деятельности.

Законом о науке инновационная деятельность определяется как «деятельность (включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую деятельность), направленная на реализацию инновационных проектов, а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности». Категория «инновационный проект», в свою очередь, основана на категории «инновации», понимаемой в Законе как «введенный в употребление новый или значительно улучшенный продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж или новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях». Научная же деятельность определяется через такие признаки, как направленность на получение и применение новых знаний, а научный результат – через «продукт», содержащий новые знания или решения. Как можно видеть, определение явлений через признаки, следуя буквальному толкованию правовых норм, указывает на соотношение категорий «инновационная деятельность» и «научная деятельность» как части и целого, однако отдельные примечания, сделанные законодателем, указывают на обратную связь, когда научный результат является частью инноваций. Более того – Федеральный закон от 29.07.2017 № 216 «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9] содержит определение «инновационного научно-технологического центра, понимая под ним «совокупность организаций, основной целью деятельности которых является осуществление научно-технологической деятельности, и иных лиц, деятельность которых направлена на обеспечение функционирования такого центра, действующих на определенной Правительством Российской Федерации территории», что подчеркивает неоднозначное положение инновационной деятельности по отношению к научной и научно-технологической.

Представленные положения не отвечают истинному положению вещей, где новый результат не всегда имеет инновационный характер, но, что гораздо хуже – предопределяет неопределенность в вопросе места инновационной деятельности в административно-правовом регулировании и государственном управлении.

Полномочия Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, определенные соответствующим Постановлением Правительства Российской Федерации [10], содержат лишь отдельные упоминания в части «инновационной деятельности», что не коррелирует с установленной Законом о науке целью государственной поддержки инновационной деятельности, находящей развитие, помимо прочего, на уровне правительственных постановлений [11]. Выглядит бесспорным, что любого рода вопросы предоставления мер государственной поддержки требуют определенности в отношении своих адресатов, не исключая концептуально-стратегический уровень нормативного регулирования, не говоря уже о системообразующих нормах федерального законодательства. В этой связи примечательно, что Постановлением Правительства РФ от 22.12.2020 № 2204 инновационный проект определяется как «комплекс направленных на достижение экономического эффекта мероприятий по осуществлению инноваций, в том числе по коммерциализации научных и (или) научно-технических результатов», что лишь подчеркивает важность терминологического разделения представленных категорий ввиду того, что коммерциализация инноваций и коммерциализация научных результатов также по своей сути не идентичны и не должны признаваться нормативными актами в качестве взаимозаменяемых, тождественных категорий.

Фактическое слияние научной и инновационной деятельности выглядит в этой связи некорректным, несмотря на сущностную близость дан- ных направлений. Инновационную деятельность целесообразно рассматривать как особый вид научной деятельности, предполагающий получение прорывных, особо ценных для общества и государства результатов, имеющих принципиальное значение в решении государственных задач, в противовес более общим признакам «новых знаний». Наряду с терминологическим обособлением, рациональным выглядит специальное нормативное регулирование, предусматривающее особые меры поддержки субъектам инновационной деятельности с дополнительным контролем за результатами предоставления таких мер. Безусловно, данная задача сопряжена со сложностями механизма оценки рисков финансирования неэффективных инновационных проектов, так как планирование любой творческой деятельности, к которой равно относятся также научная и инновационная деятельность, неизбежно сопровождает риск неполучения желаемого результата даже при добросовестности субъектов соответствующей деятельности. Вместе с тем данное обстоятельство не выглядит убедительным обоснованием для имеющегося смешения инновационной и научной деятельности, порождающим не лишенное противоречие толкование правовых норм и возникновение новых, в которых связь с инновационной деятельностью отражена не всегда прозрачно и эффективно. В данном контексте следует согласиться с А.П. Соколовой в том, что «для достижения целей устойчивого развития необходимо сформировать новую инновационную политику, определить общий подход к управлению инновационным развитием» [4, С. 666]. Именно государству принадлежит определяющая роль в процессе стимулирования инновационной деятельности [5, С. 73]. Представляется, что отправной точкой гармонизации законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений является актуализация документов стратегического планирования. Следует согласиться с исследователями в необходимости обновления таких документов, а также синхронизации приоритетных направлений национального и корпоративного уровней реализации инновационной политики государства [6, С. 58]. Таким образом, определение объекта государственного управления и административно-правового регулирования применительно к инновационной деятельности в настоящее время значительно затруднено не лишенным противоречий нормативным регулированием [7, С. 46], которое следует признать не отвечающим современным темпам развития науки и технологий.

Вместе с тем такой объект видится как различные стороны административно-правового статуса субъектов инновационной деятельности, направленных на получение и введение в употребление нового невзаимозаменяемого или значительно улучшенного взаимозаменяемого продукта (товара, услуги) или процесса, нового метода продаж или нового организационного метода в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях при снижении расходов на его производство. Результаты деятельности таких субъектов (инновации) оказывают влияние на решение задач национальных проектов России и вносят значительный вклад в повышение уровня жизни населения России на основе новейших достижений науки и техники, что требует предоставления специальных мер государственной поддержки и контроля за их предоставлением.

Предлагаемое видение, очевидно, не решает массива неоднозначных вопросов нормативного регулирования и правоприменения в области реализации инновационной политики государства, однако представляет собой отправную точку для дальнейшей дискуссии об организации более эффективного государственного управления в указанной сфере общественных отношений.